Der er handlefrihed i planloven – Københavns Universitet

Videresend til en ven Resize Print Bookmark and Share

IFRO > IFRO-forskere mener > Debatindlæg 2015 > handlefrihed i planloven

17. juli 2015

Der er handlefrihed i planloven

Det er for bekvemt blot at skyde på planloven som den afgørende hæmsko. Lad os i stedet se flere gode eksempler fra kommuner, der formår at bruge planloven og plansystemet til at sikre en balanceret udvikling.

Af Helle Tegner Anker, professor ved Institut for Fødevare- og Ressourceøkonomi, Københavns Universitet

(trykt i Jyllands-Posten 17. juli 2015)

Planloven bliver beskyldt for at være en hæmsko for vækst og en medvirkende årsag til manglende udvikling særligt i landdistrikterne. Regeringen har derfor varslet en liberalisering eller lempelse af planloven - kommunerne er sågar blevet stillet et "frihedsbrev" i udsigt af den nye erhvervs-og vækstminister.

Men er det egentlig planloven, der sætter en stopper for vækst og udvikling - eller hvad er mere præcist problemet? Meget tyder på, at planloven er blevet et synonym for restriktioner af enhver art, herunder naturbeskyttelseslovens regler, og at man har mistet blikket for, hvad planloven egentlig handler om. Grundlæggende handler planloven om at sikre balance gennem en lokal prioritering og afvejning af en række forskellige interesser, men også en balance mellem lokale og nationale interesser.

Det regionale planniveau forsvandt som bekendt efter kommunalreformen, men uden en ordentlig diskussion af, hvordan der så sikres en passende balance mellem nationale og lokale interesser. Det er lige præcis sådan en diskussion og sådanne langtidsholdbare løsninger, der er brug for nu, frem for hurtige lovændringer, der blot risikerer at blive rullet tilbage efter et regeringsskifte.

Planloven giver faktisk kommunerne en betydelig handlefrihed, hvis der ellers lokalt kan opnås enighed om, hvilken udvikling der ønskes og hvor. Lovens formål er, at der ud fra en planmæssig og samfundsøkonomisk helhedsvurdering sker en hensigtsmæssig udvikling i hele landet - altså ikke at hæmme vækst. Midlet er plansystemet, hvor kommunerne gennem kommune-og lokalplanlægning har et betydeligt råderum til at planlægge for udviklingen i den enkelte kommune.

Målet er også at skabe balance og forene samfundsmæssige interesser i arealanvendelsen, hvor kommunerne gennem kommuneog lokalplanlægning kan prioritere forskellige interesser, herunder byog erhvervsudvikling.

"En zigzagkurs med skiftende folketings-flertal er ikke befordrende for langsigtet vækst og udvikling.

Forudsætningen er imidlertid, at det sker gennem en planproces, hvor der er en bred inddragelse af borgere og andre berørte. Det kan være ret besværligt, for der er ofte lokal modstand mod f. eks. byvækst eller erhvervsudvikling. Der vil stort set altid være modstående interesser på spil - og netop derfor er der brug for planlægning og en bred borgerinddragelse, der kan legitimere de lokalpolitiske beslutninger og prioriteringer.

Men er der så slet ikke noget i planloven og plansystemet, der kan hæmme vækst og udvikling? Hvis forudsætningen for vækst og udvikling er ubetinget handlefrihed til kommunerne, så jo. Den kommunale planlægning må nemlig ikke stride mod landsplanlægningen. Landsplanlægning handler om varetagelse af nationale interesser, f. eks. den nationale interesse i, at der ikke sker en ukontrolleret byspredning i det åbne land eller langs kysterne.

Landsplanlægning består dels af nogle landsplanbestemmelser i planloven, dvs. regler vedtaget af Folketinget, dels af nogle beføjelser for ministeren til at udarbejde landsplandirektiver eller nedlægge veto mod kommunale planer. Landsplanlægningen bidrager til at sikre en balance mellem nationale og lokale interesser. Det er et politisk spørgsmål, hvor detaljeret styringen skal være.

Eksempelvis er planlovens detailhandelsbestemmelser udtryk for en ganske stram national regulering af butikkers placering og størrelse - regler som skiftende flertal i Folketinget har filet frem og tilbage på gennem flere år med det primære formål at undgå butiksdød i bymidterne.

Også planlovens bestemmelser for den såkaldte kystnærhedszone på 3 km er udtryk for en national prioritering af de åbne kyststrækninger. Her er der imidlertid ikke tale om en absolut begrænsning af kommunernes plankompetence.

Det grundlæggende krav er, at kommunerne - når de ønsker at planlægge for inddragelse af arealer i byzone eller for anlæg i landzone - skal angive en særlig planlægningsmæssig eller funktionel begrundelse. Der er altså ikke tale om en forbudszone, som det er tilfældet med naturbeskyttelseslovens 300 m strandbeskyttelseslinje.

I lyset af planlovens formål om at sikre en hensigtsmæssig udvikling og en balance mellem forskellige interesser, herunder den nationale interesse i at sikre de åbne kyststrækninger, er det vel ikke for meget forlangt, at kommunerne skal kunne argumentere godt for kystnært byggeri. I øvrigt er praksis i Natur-og Miljøklagenævnet ikke særlig restriktiv, f. eks. accepterede nævnet i februar Frederikshavns Kommunes planer om opførelse af 70 ferielejligheder ca. 400 m fra kysten i Aalbæk - et projekt, som en lokal grundejerforening protesterede kraftigt imod. Men det er selvfølgelig også muligt at finde eksempler, hvor stærkere modstående interesser har ført til et andet resultat.

Det er vanskeligt at se et reelt behov for liberalisering af planlovens kystbestemmelser. En tidligere set model, hvor kravet om særlig planlægningsmæssig eller funktionel begrundelse erstattes af et krav om samtykke fra ministeren, er i øvrigt mere udtryk for en "afdemokratisering" af planlægningen, hvor den lokale borgerindflydelse i realiteten sættes ud af spil til fordel for en aftale mellem kommunen og ministeren.

"Hurtige "liberaliseringer" risikerer at undergrave plansystemets legitimitet og i realiteten måske slet ikke at give kommunerne større frihed.

Liberalisering eller forenkling af planlovens detailhandelsbestemmelser kan måske være mere oplagt i lyset af den detaljerede statslige styring. Erfaringen her er blot, at det er meget vanskeligt at opnå reelle forenklinger, når de forskellige interesseorganisationer sætter sig om bordet.

Når det handler om planlovens landzonebestemmelser er der også ønsker om liberalisering muligvis i form af lempelser fra kravet om landzonetilladelse til byggeri og nye aktiviteter uden for byerne. Her må det imidlertid også holdes for øje, at jo mere specifikke og detaljerede undtagelsesbestemmelser, der vedtages af Folketinget, jo mindre lokalt råderum. En landzonetilladelse hviler på en bred skønsmæssig afvejning af forskellige interesser, herunder hensynet til naboer, landskab og natur.

Her har kommunen altså allerede i dag et betydeligt råderum. Forudsætningen er dog, at kommunen iagttager det overordnede formål om at undgå spredt og uplanlagt bebyggelse i det åbne land. Ønskes lokalt en udvikling i det åbne land, f. eks. i tilknytning til landsbyer, som ikke kan tillades gennem enkeltstående landzonetilladelser, er der brug for lokal planlægning med tilhørende borgerinddragelse.

Planloven og plansystemet handler om balance mellem forskellige arealanvendelsesinteresser og mellem lokale og nationale interesser. Det giver derfor ikke mening at tale om ubetinget handlefrihed til kommunerne, hvor der er nationale interesser på spil. Men det kan naturligvis diskuteres, hvor detaljeret en styring der skal være fra statens side og hvordan.

En grundig diskussion af, hvordan der bedst muligt sikres en balance i plansystemet til gavn for hele landet, vil være passende som led i et eftersyn af planloven. Hurtige "liberaliseringer" risikerer at undergrave plansystemets legitimitet og i realiteten måske slet ikke at give kommunerne større frihed. Desuden er en zigzagkurs med skiftende folketingsflertal ikke befordrende for langsigtet vækst og udvikling.

Der er behov for balancerede og langtidsholdbare løsninger baseret på en analyse af de reelle vækst-og udviklingsproblemer. Det er for bekvemt blot at skyde på planloven som den afgørende hæmsko. Lad os i stedet se flere gode eksempler fra kommuner, der formår at bruge planloven og plansystemet til at sikre en balanceret udvikling til gavn for både lokalsamfundet og Danmark som helhed.