13. april 2020

Kroniken: Sådan kan Folketinget stimulere coronaøkonomien

Professor og miljøøkonomisk vismand Lars Gårn Hansen, Institut for Fødevare- og Ressourceøkonomi, Københavns Universitet sammen med det øvrige formandsskab for De Økonomiske Råd

(Bragt i Politiken den 13. april 2020) 

Dansk økonomi står foran store udfordringer pga. coronakrisen, men man skal ikke gå i panik. Der er flere finanspolitiske håndtag, politikerne kan skrue på.

Den danske økonomi er ramt af et alvorligt tilbageslag. Det er endnu umuligt at sige præcist, hvor økonomien ender, men meget tyder på, at vi står over for et markant fald i bnp i 2020.

Vi har for nyligt prøvet at indkredse mulige konsekvenser for de offentlige finanser af tilbageslaget, som det ser ud nu. Det giver sig selv, at der er mange usikkerhedsmomenter i en sådan analyse. Hvor stort bliver tilbageslaget for økonomien? Får tilbageslaget følgevirkninger, som vi ikke forudser på nuværende tidspunkt, og som påvirker de offentlige finanser? Disse usikkerheder til trods forekommer det alligevel hensigtsmæssigt at prøve at analysere de mulige effekter på de offentlige finanser, som det ser ud lige nu.

I vores analyse undersøges to scenarier: Et forholdsvis mildt scenarie, hvor bnp falder med knap 4 procent i 2020, og et mere alvorligt scenarie, hvor virussen vender tilbage senere på året, og økonomien derfor skal lukkes ned i en kortere periode igen. I det sidste scenarie falder bnp med knap 6 procent.

Normalt er det sådan, at hvis økonomien skrumper med 1 procent, så betyder det et offentligt underskud på 0,75 procent. Det er en tommelfingerregel, der forekommer at være rimelig i normale tider. Coronakrisen er imidlertid en exceptionel situation.

Vores analyse viser, at det milde scenarie kan være forbundet med et underskud på de offentlige finanser på knap 7 procent. Det er et meget stort underskud, som vi skal tilbage til 1980’erne for at finde et tilsvarende eksempel på.

I det mere alvorlige scenarie, hvor økonomien rammes af virus i flere runder, er konsekvenserne for statsfinanserne større. Her er vores bedste bud, at underskuddet kan ende på 9 procent af bnp. Det skal gerne medgives, at dette skøn er forbundet med endnu større usikkerhed, end tilfældet er for det ’milde’ scenarie. Årsagen er bl.a., at tilbageslaget kan have en sådan styrke, at det kan være nødvendigt med endnu flere udgiftskrævende modgående foranstaltninger.

I forbindelse med finanskrisen blev de offentlige finanser også udfordret. Fra 2008 (hvor Lehman Brothers lukkede) til 2009 gik Danmark fra et overskud på godt 3 procent af bnp til et underskud på knap 3 procent. Ved indgangen til året 2020 var det forventningen, at de offentlige finanser ville være nogenlunde i balance ved årets udgang, hvorfor et underskud på knap 7 (eller 9) procent rundt regnet kan ses som virkningen af coronakrisen på de offentlige finanser.

Selvom finanskrisen i det første år dermed havde et mindre gennemslag på de offentlige finanser, end coronakrisen kan ende med at få, er det dog værd at huske på, at finanskrisen var en langtrukken affære.

Håbet er fortsat, at coronakrisen vil være mere kortvarig. Den samlede virkning på de offentlige finanser af coronakrisen kan dermed godt ende med at blive mindre end virkningen af finanskrisen, selvom den umiddelbare effekt er større.

Når størrelsesordnerne er så markante, som de synes at være, skyldes det flere ting. Dels er coronakrisen blevet søgt modgået via en række (fornuftige) hjælpepakker, som i det mere alvorlige scenarie tænkes gentaget. Dels har der været meget markante reaktioner på aktiemarkederne, hvilket må ventes at sætte sig i statens indtægter f.eks. via aktieindkomstbeskatning og pensionsafgiftsbeskatning.

Gennemslag på de offentlige finanser af denne størrelsesorden er alvorlige og vil lede til en markant stigning i den offentlige bruttogæld. Men man skal ikke gå i panik. De offentlige finanser var før krisen særdeles gode. Den danske bruttogæld var lav, i et internationalt perspektiv, og de offentlige finanser er langtidsholdbare. Hertil kommer, at det for nærværende er sådan, at den danske stat ikke betaler meget for at låne, og de ekstraudgifter på statens løbende budget, vi kan imødese via gældsoptagelsen, vil blive delt ud over to eller måske tre årtier. Hvis tingene bliver, som det ser ud lige nu, er der således ingen tvivl om, at de offentlige finanser kan modstå presset.

Det vil også være tilfældet, hvis vi på et tidspunkt føler det nødvendigt at stimulere økonomien vha. mere almindelige finanspolitiske tiltag. Sådanne tiltag er ikke indregnet i vores analyse. Men der vil også være råd til mere traditionel finanspolitik, som tingene ser ud nu.

Effekten af finanspolitik vil være større, hvis indsatserne er internationalt koordineret. Men der er også nogle hensyn, man bør udvise fra dansk side for, at stimuleringen af økonomien kan blive så effektiv som mulig.

For det første er det afgørende, at man udvælger instrumenter, der har et ’kort optræk’. Det vil sige instrumenter, der fra deres implementering ganske hurtigt resulterer i øget efterspørgsel. Det betyder for eksempel, at offentlige investeringer ikke er det bedste kriseredskab. Årsagen er, at det erfaringsmæssigt tager lang tid, før den fulde effekt af investeringerne kan spores i efterspørgslen.

Det vil derfor være mere hensigtsmæssigt, særligt hvis krisen er af kortvarig karakter, som det stadigvæk er håbet, at den er, at forsøge at stimulere forbruget. Hvis man kan målrette tiltag til grupper, der har en høj tilbøjelighed til at forbruge, vil det være mere effektivt – man får mere efterspørgsel per offentlig krone – end hvis man ikke målretter tiltaget. Men selv uden målretning af støtten vil det være at foretrække fremfor, eksempelvis, offentlige investeringer.

Det er vigtigt at bemærke, at en eventuel målretning af finanspolitikken i indeværende situation ikke er udtryk for tilstræbt fordelingspolitik. Det er udtryk for omkostningseffektivitet. Støtten til erhvervslivet er heller ikke tilstræbt fordelingspolitik. Det er udtryk for effektiv krisestyring, hvor det underliggende forstås, at dét at bevare virksomheder betyder at bevare arbejdspladser.

Hertil kommer, at man forhåbentlig kan spare de offentlige finanser for noget af det ’dobbelttryk’, de kan blive udsat for, når almindelige mennesker bliver ledige og derfor skal have hjælp fra det offentlige, alt imens de selvklart betaler mindre i skat. Det er, hvad der bedst kan betale sig, som tingene ser ud nu. En målretning af finanspolitikken vil være udtryk for et analogt ræsonnement.

For det andet er det vigtigt, at krisetiltag ikke sammenblandes med strukturelle tiltag. Lad os tage et par eksempler. Hvis man f.eks. permanent, og ikke blot midlertidigt, ændrer på kompensationsgraden i dagpengesystemet, er det et strukturelt tiltag. Med det menes, at tiltaget påvirker udviklingen i gennemsnitlig realløn, ledighed samt offentlige finanser i normale tider. Det er selvfølgelig klart, at en højere dagpengesats også vil øge de lediges muligheder for at efterspørge vare- og tjenesteydelser her og nu, hvilket er nyttigt i krisetider. Men det er også et strukturelt tiltag, som har langsigtede effekter på bl.a. holdbarheden af de offentlige finanser. Det er helt legitimt at ønske sig en permanent højere kompensationsgrad, men man skal gøre sig klart, at det er mere end en konjunkturpolitisk beslutning, og det skal forklares som et sådan.

En anden tilgang kunne være at lade dagpengeperioden være mekanisk konjunkturafhængig. Det vil sige, at i perioder, hvor ledigheden er stor, skal dagpengeperioden være længere. Omvendt gælder så, at når vi igen er i en situation, hvor erhvervslivet savner arbejdskraft, skal periodelængden mindskes. Formelt kan man sagtens tænke i, at det ikke er dagpengeperioden, men kompensationsgraden, der varierer med konjunkturerne. Dermed bliver dagpengene højere, når økonomien er i en krise, men mere mådeholdende i opgangstider. Det vil tilføre økonomien flere automatiske stabilisatorer, hvilket gør den mere robust. Strukturpolitisk er det derfor et fornuftigt tiltag. Og det hjælper også de ledige i en nedgangstid som nu. En sådan permanent ordning kan med tiden afløse midlertidige lempelser af dagpengesystemet, som er indført eller påtænkes indført.

Et andet eksempel kan handle om klimainvesteringer. Lad det være slået fast med det samme: Som krisen ser ud lige nu, har vi ikke fået nævneværdige nye forhindringer foran os i kampen for at nå 2030-målet for klimagasreduktioner. Desuden er målet ikke til diskussion, siden det er en bred folketingsbeslutning. Vi har en klimalov, og målet er sat.

Men det er vigtigt, at vi ikke gør vejen derhen mere besværlig og dyr, end den behøver at være. Den omkostningseffektive måde at gennemføre den grønne omstilling på er ved at pålægge en CO2-afgift overalt i økonomien. Det har utallige rapporter dokumenteret. Hvis man, under foregivende af at ville afhjælpe konjunktursituationen, gennemfører en klimapolitisk strategi, der i stedet baseres på subsidier og overilede offentlige investeringer, bliver vejen mod 70 pct.-målet mere besværlig og dyr, end den behøver at være.

Når vi siger ’dyrere’, skal det forstås på følgende måde. Når samfundet skal omlægges så radikalt, som tilfældet er med klimaneutralitet, vil det betyde, at nogle virksomheder lukker, og mennesker mister deres arbejde. Og at reallønnen for den gennemsnitlige dansker bliver mindre, end den ellers ville være blevet. Men vil subsidier så ikke gøre det billigere for virksomhederne at gennemføre omstillingen og samtidig holde hånden under arbejdspladser? Jo, subsidier vil gøre det billigere for virksomheder, der udleder meget CO2, og det vil holde hånden under arbejdspladser i disse virksomheder.

Men tilskuddene skal betales gennem højere skatter, så det ender med at føre til højere omkostninger for alle andre virksomheder og deres medarbejdere. Overilede offentlige investeringer vil have samme effekt. Resultatet vil blive, at virksomheder, der ikke udleder CO2, oplever faldende konkurrenceevne og beskæftigelse. Og fordi den grønne omstilling bliver dyrere samlet set, bliver reallønsfaldet og antallet af mistede arbejdspladser samlet set større. Hvis vi i stedet laver tilpasningen omkostningseffektivt, vil flere nye virksomheder opstå, og flere nye job skabes i den del af økonomien, der ikke udleder CO2, og reallønsfaldet for gennemsnitsdanskeren bliver mindre. Derved mindskes de økonomiske følgevirkninger for samfundet som en helhed. Det er dét, der er på spil.

Men hvis man nu gerne vil bruge konjunkturpolitikken til at tage nogle skridt frem i den grønne strukturpolitik, hvad kan man så gøre? På sigt er en omkostningseffektiv grøn omstilling hovedsageligt båret af stigende CO2-afgifter, som stribevis af rapporter har forklaret og dokumenteret. Men i den nuværende konjunktursituation bør man ikke pålægge virksomhederne øgede udgifter. Så dét, man bør tænke i, er en omlægning af afgiftssystemet, så det tilskynder til den grønne omstilling, men er underfinansieret her og nu. For eksempel kunne man forestille sig, at vi sænker elafgifterne, som også beskatter brug af vedvarende energi, mod at vi hæver CO2-afgifterne. Afgiftslettelsen på el skal ske først, og da den i udtalt grad går til forbrugerne og serviceerhvervene, stimuleres forbruget. Det er konjunkturaspektet. Senere, når vi er kommet ud af coronakrisen, øges CO2-afgifterne gradvist mod dét niveau, der kræves for at nå den grønne omstilling. Det er strukturhensynet. Derved understøtter vi økonomien nu, og samtidig placerer vi os på en omkostningseffektiv ’sti’, der leder os hen mod klimaneutralitet. Så spiller tingene sammen, og udsigterne for den danske økonomi forbedres. Både på kort sigt og på længere sigt.

Udelukker alt dette, at offentlige investeringer kan komme på tale på nuværende tidspunkt? Nej. Der kan være tale om investeringer, der er essentielle for at opnå klimaneutraliteten i tide. I energiforsyningen skal store forandringer finde sted, og det er ikke oplagt, at disse kan finde sted i tide uden offentlig intervention. Offentlige Investeringer vil også øge efterspørgslen, før eller siden. Men investeringerne bør forklares og begrundes som dét, de er: et nødvendigt strukturelt tiltag. Det kan ikke begrundes ved at være et hensigtsmæssigt konjunkturtiltag.

Det er vores håb, at Folketinget fortsætter med deres forbilledlige indsats i en krisetid. Den resolutte indsats for folkesundheden og ligeså markante indsats i krisestyringen vil være noget, man med stor sikkerhed vil kunne se tilbage på med tilfredshed. Der forestår nu årvågenhed i forhold til, om hjælpepakkerne hjælper, som vi håber, de gør. Justeringer kan være nødvendige. Dernæst, når økonomien igen er fuldt åbnet op, skal en genopretning påbegyndes. Forhåbentlig vil vi også kunne se tilbage med tilfredshed på Folketingets måde at håndtere denne del af opgaven.

Vi håber, at genopretningsplanerne overholder to simple principper: 1) Prioritér tiltag, der hurtigt påvirker efterspørgslen, efter de er implementeret, 2) Adskil konjunktur- og strukturpolitik.

Hvis det er umuligt, vær helt sikker på, at tiltaget ikke gør skade på længere sigt. Strukturpolitik retter sig mod tiden efter krisen, og den slags indgreb bør forklares og rationaliseres som sådan. Hvis dét lykkes, er meget vundet.