13. december 2019

Vores fisk - vores velfærd

Af Jens Paulsen og Peder Andersen, Formandskabet for Fiskerikommissionen
Peder Andersen, professor emeritus, Institut for Fødevare- og Ressourceøkonomi

(Bragt i Sermitsiaq den 13. december 2019)

Kronik: Rejer og fisk er helt afgørende for vores velfærd, og meget står på spil, når en ny fiskerilov skal vedtages. Fiskerikommissionen blev nedsat for at komme med forslag til, hvordan vore fælles fiskeressourcer forvaltes bedst muligt for blandt andet at sikre en bedre samfundsøkonomi og dermed et velfærdsløft. En enig Fiskerikommission har netop offentliggjort et debatoplæg med foreløbige bud på principper for, hvordan vi får forbedret reguleringen af vores vigtigste erhverv til samfundets bedste. Som led i forberedelsen af debatoplægget har der været en omfattende mødeaktivitet med interessenter i og omkring fiskeriet for at sikre, at kommissionens anbefalinger tager afsæt i at løse reelle udfordringer i erhvervet.

Nu er det lige ved at være 30 år siden.

Vi havde overtaget ansvaret for fiskeriområdet ved indførelsen af Hjemmestyret i 1979, men siden havde vi været vidner til, at EF’s store trawlere fangede vore fisk – lige uden for vores dør. Det medførte et folkeligt krav om ændring, og med virkning fra 1. februar 1985 meldte vi os ud af EF og fik selv adgang til at udnytte ressourcerne.

Ikke mindst i rejefiskeriet var der potentiale for store indtægter, men først skulle vi have opbygget en fiskeriflåde. Det var vi rigtigt gode til, og i løbet af et par år havde vi en flåde, der kunne fiske mange flere rejer, end der ressourcemæssig mulighed for - og hvert år kom der flere fartøjer til.

Vi havde nemlig valgt at tildele licenser på politisk grundlag: et landstingsudvalg, Licensudvalget, skulle på baggrund af oplæg fra og i enighed med landsstyremedlemmet for fiskeri tildele enkeltrederier og fartøjer licens og kvote for et år ad gangen. Det førte til, at landsstyremedlemmet dagligt fik henvendelser fra borgere, som gerne ville ind i det lukrative rejefiskeri. Det er klart, at det lagde et voldsomt pres på landsstyremedlemmet, og dette pres viste sig at være meget vanskeligt at modstå. Resultatet var, at rederier skød op i stort set alle egne af landet.

Rejefiskerflåden blev alt for stor, og de enkelte fartøjers årskvote for lille. Ingen fik efterhånden et ordentligt udbytte, hvilket lagde et yderligere pres på politikerne – om forøgelse af TAC’en (Totalt Tilladte Fangst) ud over den biologiske rådgivning, om produktion ombord på fartøjer, som ellers skulle sikre landingerne til fabrikker og om ændringer af rammerne for fiskeriet i det hele taget.

I 1988-89 var situationen blevet uholdbar – både for de enkelte rederier, som sloges for at holde sig økonomisk oven vande med de små kvoter, de rådede over, og for samfundet som sådant, som var kommet ud i meget alvorlige økonomiske problemer.

Der blev derfor taget initiativ til at undersøge mulighederne for nye regler i fiskeriet, og det førte til, at Landstinget vedtog en fiskerilov, som ændrede forudsætningerne for rejefiskeriet dramatisk: det såkaldte IOK-system, hvor licenserne og kvoterne er individuelle og omsættelige, blev indført. Det betød, at der i løbet af et til to år skete en reduktion i fiskerikapaciteten med ca. en tredjedel, at rederierne, som blev tilbage, igen havde tilstrækkelige kvoter, at økonomien i rederierne blev tilsvarende bedre, og grundlaget blev lagt for, at samfundet igen kunne begynde at få del i udbyttet fra fiskeriet.

1990-lovens regler om individuelle, omsættelige kvoter gjaldt alene det havgående rejefiskeri, men i 1996 blev det udvidet, sådan at det nu også omfatter det kystnære rejefiskeri.

Disse beslutninger har været afgørende for, at vi nu har et rejefiskeri,
- som har tilpasset kapaciteten til fangstmulighederne;
- som er effektivt;
- som er økonomisk rentabelt;
- som giver gode indtægter til besætningsmedlemmer, og
- som tilfører mere end 275 mio. kr. til landskassen om året alene i ressourcerenteafgift. Hertil kommer
selskabs-, udbytte og personskat.

Denne historie – med den indtil videre gennemgående meget positive økonomiske udvikling i de sidste 30 år – viser med meget stor tydelighed, at der er stor og direkte sammenhæng mellem vores måde at forvalte brugen af ressourcerne på, og hvad vi som samfund får ud af dem. Det er med andre ord ikke ligegyldigt, hvordan vi regulerer fiskeriet. Reguleringen betyder meget for indtjeningen i fiskerierhvervet og for størrelsen af de offentlige indtægter fra fiskerierhvervet, som er en vigtig kilde til at finansiere velfærden i samfundet, se figuren.

Når indtjeningen går markant ned, som den gjorde i en periode, falder beskatningsgrundlaget selvsagt også.  Det er både et problem for erhvervet, for de ansatte i fiskeriet og for de offentlige kasser. Figuren viser samtidig, at det kan tage ganske lang tid at genskabe en situation, hvor der igen kan sikres offentlige indtægter fra fiskeriet.

Loven fra 1990 og de mange senere ændringer til den har ikke løst alle udfordringer, der er i fiskeriet – så langt fra. Der er således som eksempel behov for, at vi forholder os til den omstændighed, at der er sket stor koncentration af fiskerettighederne rejefiskeriet, og at det er meget vanskeligt for nye fiskere at få adgang til det, idet udviklingen i det havgående fiskeri har medført stærkt forøgede krav til kapital og forretningsmæssig ledelse.

Også mange andre spørgsmål trænger sig imidlertid på – som for eksempel: bør vi have mere faste retningslinjer for forvaltningen af fiskeriet, sådan at vi sikrer både biologisk og økonomisk bæredygtighed?

Den nuværende forvaltning lever ikke op til et sådant krav for alle dele af fiskeriet, langt fra, faktisk. For eksempel er kvoterne på hellefisk i det kystnære område i 2019 mere end halvanden gange så stor som rådgivningen, og kvoten på torsk i det kystnære område er – hold fast – fire gange så stor som rådgivningen anbefaler. Særligt i forhold til hellefiskefiskeriet er det en meget alvorlig situation, fordi en hel region er dybt afhængig af de direkte og indirekte indtægter, fiskeriet giver. Et kollaps vil have voldsomme økonomiske, beskæftigelsesmæssige og menneskelige konsekvenser. Selvom ressourcen måtte vende tilbage, vil en periode uden indtægter fra dette fiskeri med stor sandsynlighed medføre store ændringer i erhvervsstruktur og bosætningsmønster i regionen.

Hvad med kontrollen af fiskeriet, fungerer den optimalt, og hvis ikke, hvordan forbedrer vi den så? Hvordan sikrer vi finansiering til investeringer på området, og hvilke begrænsning vil vi lægge ind?

Jo, spørgsmålene og udfordringerne står i kø, og det var jo netop baggrunden for, at Fiskerikommissionen er blevet sat i gang med sit arbejde.

Dette arbejde har vi indledt med at drøfte overordnede principper, som kan danne grundlag for de anbefalinger, vi skal give i forhold til konkrete problemstillinger, og som skal sikre landet øget velfærd.

Det er vigtigt at slå fast, at alle medlemmer af kommissionen er enige om de anbefalinger, som vi giver, ligesom det er vigtigt at konstatere, at der er tale om foreløbige overvejelser og anbefalinger, idet det videre arbejde vil kunne ændre den opfattelse, vi har nået på nuværende tidspunkt.

En helt central forudsætning for kommissionens arbejde har været, at fiskeressourcen er samfundets ejendom, der for en periode stilles til rådighed for erhvervet, og hvor en fair del af afkastet for udnyttelsen tilfalder samfundet.

Et andet element, der har stor betydning for kommissionen, er at der gives mulighed for en bred debat i befolkningen, og vi har derfor udarbejdet et debatoplæg, som indeholder vore overvejelser. En del af dem følger her:

Helt overordnet kan vi slå fast, at vi og vore efterkommere er afhængige af, at vi indretter vores udnyttelse af ressourcerne i forhold til, hvor store de er, og hvordan/hvor hurtigt de reproducerer sig. Kommissionen er derfor nået frem til en foreløbig anbefaling, der hedder:

  • Den Totalt Tilladte Fangstmængde (Total Allowable Catch, TAC) og dertil svarende kvoter på en bestand skal ikke overstige de mængder, der kan sikre en langsigtet reproduktion af bestanden.

Nedenstående figur illustrerer tydelige tegn på, at vigtige bestande i dag overfiskes. Dette bør lede til overvejelser om og handling for at sikre en tilpasning af kvoter til bestandenes størrelse og en bæredygtig forvaltning.

Hvis det ovennævnte foreslåede princip skal indføres som grundlæggende for forvaltningen, og hvis erhvervet skal underkaste sig det, er det afgørende, at den biologiske rådgivning er troværdig. Det fører til kommissionens næste foreløbige anbefaling:

  • Den biologiske rådgivning skal være på højt niveau og tage afsæt i bestande.

Lige så vigtigt for sikringen imod overfiskning og forkert udnyttelse af ressourcerne er det, at rammerne for fiskeriet ligger fast, sådan at erhvervet kender og kan indstille sig på de betingelser, der gælder for dem. På den baggrund er det kommissionens opfattelse, at der i forvaltningssystemet skal indlægges et såkaldt ”armslængdeprincip”, som medfører, at forvaltningen sker på grundlag af forvaltningsplaner, som fastlægger rammerne for fiskeriet over en periode, uden at der som udgangspunkt kan gribes politisk ind i det. Disse forvaltningsplaner skal udvikles i samarbejde mellem forskere, brugere og forvaltere.

Bæredygtighedsprincippet skal imidlertid ikke alene gælde de rent biologiske forhold. Det er kommissionens opfattelse, at også økonomisk bæredygtighed er helt centralt i forhold til at vi som samfund på langt sigt kan få mest muligt ud af fiskeriet.

Ét element i denne forbindelse er at de enkelte fiskere/rederier skal have mulighed for at planlægge investeringer. Det forudsætter kendskab til de fremtidige rammer for fiskeriet, og kommissionen anbefaler derfor foreløbigt som princip:

  • Effektiv privat investeringsplanlægning i fiskerisektoren sikres ved lovfæstet tildeling af flerårige, individuelle kvoter, og - i forhold til de bedste betingelser for udnyttelse af ressourcerne.
  • Økonomisk effektiv udnyttelse af fangstmulighederne og kapaciteten i fiskerisektoren sikres gennem omsættelighed og fleksibilitet.

Fiskeripolitikken har fire egenskaber, som er vigtige for at sikre et højt langsigtet økonomisk afkast fra fiskeriet, herunder en høj ressourcerente. Ressourcerente er et mål for, hvor meget, der samlet set er tilbage til samfundet, når alle har fået en normal aflønning i fiskeriet.

De fire egenskaber for fiskeripolitikken, ofte kaldet fiskeri-diamantens fire egenskaber, består af:

  • Eksklusivitet med hensyn til rettigheden, dvs. har fiskeren sin fangstrettighed af kvoten alene.
  • Sikkerhed om rettigheden, dvs. fiskerens kvoteandel kan ikke fordeles til andre.
  • Rettighedens varighed, dvs. fiskeren ved, hvor længe han råder over sin kvoteandel.
  • Overførbarhed af rettigheden, dvs. graden af retten til at overdrage eller sælge rettigheden, dvs. om omfanget af begrænsninger i, om kvoter eller kvoteandele kan købes og sælges.

Sammenfattende kan det siges om de fire egenskaber, at jo højere, der scores på hver af dem, desto større vil det økonomiske overskud, herunder ressourcerenten ved fiskeriet blive på langt sigt. Dette opnås blandt andet, fordi fiskeriet bliver mindre usikkert, da der bedre kan planlægges på lang sigt, og det bliver samtidigt billigere at finansiere nye investeringer og omlægninger.

Et vigtigt spørgsmål i kommissoriet handler om adgangen til finansiering for nye aktører i fiskerierhvervet. Dialogmøder med flere aktører har vist, at det er af afgørende betydning for at kunne få løftet finansieringsbyrden at have adgang til flerårige licenser, som det eksempelvis er muligt i et IOK-system. Mange af fiskerierne i dag opererer imidlertid med årlig udstedelse af licenser og lever derfor ikke op til denne forudsætning.

Kommissionen er af den opfattelse, at optimale betingelser for fiskerisektoren forudsætter en effektiv og gennemsigtig forvaltning, og vi vil fremlægge anbefalinger om lovfæstning af principper for dataindsamling, automatisering og forenkling af processerne for indrapportering, øget transparens i forhold til data. Bedre data om fiskerierhvervet muliggør samtidig bedre beslutningsgrundlag, herunder til brug for afvejning af forskellige samfundsmæssige hensyn.

Kommissionen er imidlertid således opmærksom på, at hvis tilrettelægning af fiskeriet alene sker på grundlag af effektivitets- og økonomibetragtninger, risikerer vi bivirkninger, som ud fra andre hensyn måske ikke er hensigtsmæssige; men de hensyn, der ligger til grund for beslutninger om regulering af fiskeriet, skal under alle omstændigheder ske med åbne øjne. Vi foreslår derfor foreløbigt som princip, at

  • fordele og ulemper ved inddragelse af lokale og sociale hensyn, som kan reducere den samlede ressourcerente, skal beskrives, belyses og synliggøres i forhold til fastsættelse af rammer.

Kommissionen har også indledt drøftelse af kontrollen med fiskeriet, og de anbefalinger, som vi kommer til at fremlægge herom, vil i høj grad være begrundet i ønsket om forenkling. Den bedste måde, hvorpå kontrol forenkles er efter vor opfattelse at skabe rammer for udøvelsen af erhvervet, som gør incitamentet til ulovlig adfærd minimalt. Et klart eksempel er, at det optimale tiltag mod overfiskning af en bestand er at tilpasse fiskerikapaciteten til TAC’en. Sker det, får man således ikke blot et mere effektivt fiskeri, mindre pres på det politiske system og så videre – man opnår også en begrænsning i behovet for kontrolindsatsen.

Det er vores håb, at dette giver en smule indsigt i det arbejde, der er i gang i kommissionens regi, og at vi får en god og saglig debat herom. 

Det er vores håb, at vi får en god og saglig debat om dette vigtige emne.

 

Jens Paulsen og Peder Andersen

Formandskabet for Fiskerikommissionen