Grønland: Fiskerikommissionens betænkning lægger op til omfattende ændringer

Af professor emeritus Peder Andersen, Institut for Fødevare- og Ressourceøkonomi, Københavns Universitet, og Jens Paulsen, Arctic Law Greenland Aps, (hhv. næstformand og formand i Grønlands fiskerikommission) 

(Trykt i Sermitsiaq.AG den 24. september 2021)

Betænkningen fra Fiskerikommissionen er nu på gaden, og godt to års arbejde er afsluttet. Den indeholder en lang række anbefalinger, som strækker sig fra helt overordnede principper til meget konkrete bud på løsninger på helt konkrete udfordringer i Grønlands fiskeripolitik. Kommissionens fremgangsmåde i arbejdet har været først at angive målsætninger eller ”hovedbudskaber”, som de hedder i betænkningen, og på den baggrund at fastsætte overordnede principielle anbefalinger. Disse danner så grundlaget for de anbefalinger, som er mere specifikke for de enkelte fiskerier, samtidigt med at der tages hensyn til særlige forhold inden for disse fiskerier.

Hovedbudskaberne

1. Bevar ressourcerne for fremtiden til gavn for beskæftigelse, indtjening og velfærd
2. Giv fiskerierhvervet faste og forudsigelige rammer af hensyn til investering i fortsat udvikling og målret eventuelle tilskud i forhold til de overordnede mål i fiskeripolitikken
3. Indret fiskeriforvaltningen, så den enkelte fisker kan opnå en god indtjening, og den samlede ressourcerente (det samfundsøkonomiske overskud) i fiskeriet kan øges, så der på den baggrund kan ske en fair fordeling af ressourcerenten gennem en hensigtsmæssig ressourcerentebeskatning
4. Gennemfør armslængde i forvaltningen for at sikre gennemsigtighed og ligebehandling
5. Udvid ejerskabet til ressourceudnyttelsen i forhold til rederierne og ikke ved at indsætte øget fiskerikapacitet
6. Gennemfør arbejdsmarkeds- og uddannelsespolitiske tiltag i sammenhæng med fiskeri-politiske ændringer for at sikre socialt bæredygtige overgange

Det er ingen tilfældighed, at budskabet om biologisk bæredygtighed nævnes først. Formandskabet har i tidligere kronikker og ikke mindst i forbindelse med debatoplægget i slutningen af 2019 peget på dette princip som helt afgørende for at udnytte fiskeressourcerne fornuftigt.

En figur fra betænkningen viser med stor tydelighed, hvor afhængige vi som samfund er af fiskeriet, og hvor afgørende det er, at vi ikke sætter denne indtjeningskilde over styr. Figuren viser omfanget af reje- og hellefiskeafgifter, som i 2007 ikke eksisterede, og som i 2020 tilførte ca. 350 millioner kr. til landskassen. Hertil kommer indtægterne fra A-skatter, selskabs- og udbytteskatter, som er endnu større end ressourceafgifterne.

Mindst ligeså vigtig er dog omsætningen, som fiskeriet skaber i samfundet. I 2019 var omsætningen i fiskerierhvervet i omegnen af 7 milliarder kr. Det er penge, som i meget stort omfang bruges i samfundet og sætter andre indtægtsgivende aktiviteter i gang.

Det er kommissionens opfattelse, at den fremtidige fiskerilov kan og bør skabe rammer for et endnu bedre udbytte af udnyttelsen af fiskeressourcerne.

Biologisk bæredygtighed

En gennemgang af de enkelte fiskerier viser, at nogle skiller sig ud derved, at fiskeritrykket er for højt, og at der er et påtrængende behov for, at der indføres begrænsninger. Dette gælder særligt kystnært fiskeri efter hellefisk i område 47 og andre dele af Vestgrønland samt torskefiskeret – såvel kystnært som havgående – ved Vestgrønland. Det er fundamentalt for alle fiskerier, at den årligt fastsatte TAC skal svare til ressourcegrundlaget. For de nævnte bestande betyder dette, at fiskeriet, og således også TAC’en, skal nedbringes til et bæredygtigt niveau.

Kommissionen anbefaler derfor, at fiskeriindsatsen på disse bestande begrænses – simpelthen fordi vi står overfor et økonomisk kollaps, hvis der ikke gribes ind – og at der samtidigt indføres nye reguleringstiltag: frit/olympisk fiskeri er ikke en mulighed, hvis vi også i fremtiden skal kunne have gavn af ressourcen. Hvis denne anbefaling følges, vil det føre til, at særligt hellefiskefiskerne umiddelbart vil have en mere begrænset adgang til at fiske, end de har i dag, men på længere sigt vil det medføre væsentligt bedre muligheder for et økonomisk mere bæredygtigt fiskeri og dermed også bedre indkomster for hellefiskefiskerne.

Kommissionen har også kunnet konstatere, at der er et meget stort behov for arbejdskraft mange steder i landet, og at arbejdskraft, som måtte blive frigjort ved begrænsninger i fiskeriet, kan finde beskæftigelse i andre sektorer. Det forudsætter imidlertid en sammenhængende og langsigtet planlægning mellem arbejdsmarkedet og fiskerisektoren. En anbefaling herom er helt central for kommissionens arbejde.

Et andet resultat af anbefalingen om biologisk bæredygtighed er, at forvaltningen skal ske på basis af bestande i stedet for på områder. Det har blandt andet som konsekvens, at kommissionen anbefaler, at den opdeling, der nu er mellem havgående og kystnært rejefiskeri, ophæves. Opdelingen har ganske simpelt ikke noget sagligt grundlag, og den har i praksis vist sig at lægge en dæmper på udviklingen af det kystnære rejefiskeri.

Økonomisk bæredygtighed

De rammer, som fastlægges for fremtidens fiskeri, skal udover at danne grundlag for, at det bliver biologisk bæredygtigt, også sikre økonomisk bæredygtighed i erhvervet. Det fremgår meget klart af det kommissorium, som vi har fået som grundlag for vort arbejde.

Kommissionens analyser viser, at individuelt omsættelige kvoter (IOK) danner de bedst mulige rammer for et økonomisk bæredygtigt fiskeri. Dette skyldes, at denne type regulering giver den enkelte fisker/reder mulighed for at planlægge sit fiskeri år frem i tiden og for at foretage investeringer på baggrund af en vished om at have adgang til en vis del af ressourcen.

På den baggrund har kommissionen anbefalet, at der generelt indføres individuelt omsættelige kvoter (IOK). For enkelte fiskerier, som i dag f.eks. har et olympisk fiskeri, eller hvor kvoterne jævnligt forhøjes uanset den biologiske rådgivning, vil indførelse af IOK opfattes som voldsomme. Et mindretal i kommissionen er således imod indførelse af IOK’er i jollefiskeriet efter hellefisk. Flertallet i kommissionen anbefaler imidlertid, at det kystnære jollefiskeri efter hellefisk reguleres med IOK, og at alle aktive fiskere tildeles en kvoteandel, der svarer til den mængde, de gennemsnitligt har fanget de bedste tre af de seneste fem år. Dette vil give mulighed for en gradvis tilpasning i dette fiskeri med markante langsigtede fordele for fiskerne og samfundet.

Social bæredygtighed

Hvor kommissionen i sine anbefalinger inden for konkrete fiskerier ikke på nogen måde er gået på kompromis med princippet om biologisk bæredygtighed, er vi fuldt opmærksom på, at princippet om økonomisk bæredygtighed skal afvejes i forhold til andre principper og ønsker.

Anbefalinger, som alene inddrager økonomiske aspekter, vil ofte have konsekvenser i forhold til beskæftigelse, lokale interesser, unge fiskere, koncentration af ejerskab mv. Kommissionen har derfor også inddraget sådanne elementer i sine anbefalinger ud fra et ønske om, at anbefalingerne også skal føre til et fiskerierhverv, som er socialt bæredygtigt. Det er vigtigt at understrege, at når et sådant hensyn prioriteres, bør konsekvenserne belyses, sådan at en reduktion af det samfundsmæssige økonomiske overskud ved fiskeriet (den samlede res-sourcerente) inddrages i beslutningerne, så at der sker en synlig politisk afvejning. En sådan afvejning kan f.eks. være at tilgodese lokale hensyn mod et tab i den samlede nationale vel-stand.

Konkret kan det nævnes, at princippet om social bæredygtighed eksempelvis har haft indflydelse på anbefalingerne om tilpasning af hellefisk-TAC’en i område 47, blandt andet ved at der anbefales passende overgangsordninger som en del af tilpasningen.

Betænkningen indeholder, som nævnt, nogle få mindretalsudtalelser, og én af dem er fra SQAPK, som ikke anbefaler IOK i jollefiskeriet efter hellefisk i område 47.

Rejefiskeriet

Det havgående rejefiskeri ved Vestgrønland er på mange måder en succeshistorie. Dette fiskeri har med IOK som grundlag udviklet sig, sådan at det fuldstændigt lever op til principperne om biologisk og om økonomisk bæredygtighed. Fiskeriet er blandt de mest moderne i verden og ressourcerenten har udviklet sig til at være ekstraordinært stor.

Udfordringerne her er for det første, at det kystnære fiskeri efter rejer ikke har udviklet sig svarende til det havgående fiskeri. Kommissionen anbefaler derfor som nævnt, at dette fiskeri principielt sidestilles med det havgående i forhold til de vilkår, som det er underlagt.

Desuden er det en almindelig opfattelse, at koncentration af ejerskabet, som har fundet sted i det havgående rejefiskeri, har været for voldsom. Kommissionen har foretaget en række analyser, som meget klart viser, at indsættelse af yderligere fartøjer – også selvom den samlede fiskerikapacitet ikke derved øges – vil føre til en mindre ressourcerente og altså et fattigere samfund. Det anbefales på den baggrund, at spredning af ejerskab ikke må føre til et større antal fartøjer. Konkret anbefales, såfremt der er et politisk ønske om spredning af ejerskab, at det dels gøres lettere for ”almindelige” mennesker at blive medejere i rederierne, og dels at kvoteloftet, som allerede eksisterer, sænkes.

Samfundets ejendom

Kommissionen ønsker tydeliggjort, at ressourcerne i havet er samfundets ejendom. Der skal derfor skabes rammer for udnyttelsen, som sikrer, at samfundet får noget tilbage, og at der bliver større gennemsigtighed omkring udnyttelsen. Det anbefales derfor, at alle kvoterettigheder (kvoteandele) tildeles tidsbegrænset og sådan, at aktørerne har pligt til at udnytte deres rettighed og desuden betaler en fair andel af overskuddet tilbage til samfundet via ressourcerenteafgifter.

Appetitvækker

Denne kronik kan forekomme lang; men den omtaler alligevel kun en brøkdel af de anbefalinger, som indgår i betænkningen. Vi har således for eksempel ikke her omtalt anbefalinger, der vedrører administration af fiskeriet, og vi har kun kort berørt arbejds- og uddannelsespolitikkens vigtige rolle sammen med fiskeripolitikken. Kronikken skal således ses som en appetitvækker. Selve menuen udgøres af betænkningen, som blandt andet indeholder et bilag, hvor alle anbefalinger er samlet. Så hermed dagens sidste anbefaling fra vores side: Læs den.

Fiskerikommissionens betænkning kan findes her