Udeladt CO2-afgift truer troværdigheden af regeringens landbrugsudspil

Af lektor og sektionsleder Jesper Sølver Schou, Institut for Fødevare- og Ressourceøkonomi, Københavns Universitet

(Bragt på altinget.dk den 18. maj 2021)

Forskning, ukendt teknologi og "grøn" biogas er de store satsningerne i regeringens landbrugsudspil, men man udelader at forklare, hvordan ændringerne skal bringes til at ske, mener Jesper Sølver Schou. 

Netop nu er der fuld gang i forhandlingerne om et nyt landbrugsforlig, som især skal anvise, hvordan men forventer at komme i mål med de nationale mål om reduktion af drivhusgasudledningen samt Danmarks forpligtigelser i regi af EU's Vandrammedirektiv.

Regeringen har fremlagt et udspil som indebærer, at landbruget skulle halvere drivhusgasudledningen inden 2030. Men det, som var mest påfaldende ved udspillet, var de ting, som ikke blev omtalt, nemlig anvisning af, hvordan ændringerne skal bringes til at ske.

Og det er yderligere påfaldende, at udspillet helt ignorerer, at der aktuelt pågår et arbejde i en kommission, som skal klarlægge, hvordan landbruget kan blive del af en national afgift på udledning af drivhusgasser.

Landbruget står i dag for 20 procent af Danmarks drivhusgasudledninger, svarende til energi og affald tilsammen, men under to procent af den samlede værdiskabelse (BNP).

En sådan sammenligning af bidrag til udledninger og bidrag til samfundsøkonomien kan naturligvis opfattes lidt polemisk, men det peger på en helt central pointe: Hvis landbruget tilgodeses ved at skulle bidrage mindre end øvrige sektorer, vil det pålægge resten af samfundet en betydelig byrde.

Faktisk viser analyser fra De Økonomiske Råds Formandskab, at marginalomkostningen for øvrige sektorer mere end fordobles, hvis landbruget fritages fra reduktionsforpligtigelser.

Derfor er det uheldigt, at regeringens udspil er forbundet med to store spørgsmålstegn, som truer troværdigheden.

For optimistisk satsning på forskning

Det første er, at omtrent 70 procent af landbrugets reduktion skal fremskaffes gennem forskning og udvikling, det vil sige teknologier, som måske er kendte, men endnu ikke er testet og udbredt i landbrugssektoren. Givet, at der er under ti år, til 2030-målet skal evalueres, forekommer dette meget optimistisk.

For at drage en parallel tog det godt og vel 20 år at nå målet om halvering af kvælstofudledningen til vandmiljøet. Og dette var teknisk set en noget mere simpel problemstilling, som især handlede om at effektivisere gødningsudnyttelsen og blandt andet genskabe vådområder.

Det andet er planen om, at en væsentlig del af det teknologiske bidrag skal komme fra "grøn" biogas. Dette virker meget ambitiøst.

Produktion af ”sort" biogas er en velkendt og afprøvet teknologi igennem snart 30 år, men mangler til trods herfor stadig at opnå økonomisk flyvehøjde og større udbredelse. Tilmed kan det konstateres, at biogas faktisk var et af de dyreste tiltag, da der for et par år siden blev udarbejdet et virkemiddelkatalog for reduktion af drivhusgasudledning fra landbruget.

Hvis landbruget tilgodeses ved at skulle bidrage mindre end øvrige sektorer, vil det pålægge resten af samfundet en betydelig byrde.

Erfaringer med tilvalgsordninger

Udover disse spørgsmålstegn, kommer så det spørgsmål, som blev rejst i indledningen: Hvordan skal landmændene gives tilskyndelse til at indføre de skitserede ændringer?

Det tiltag, som er mest konkret beskrevet i regeringens plan, er udtagning af lavbundsjorder. Her eksisterer i dag en tilskudsordning, som dog ikke hidtil har haft en tilslutning, som giver anledning til stor optimisme om, at målet for dette virkemiddel kan nås.

Det kunne argumenteres, at blot man gav tilstrækkeligt høje tilskud til både teknologier og udtagning af lavbundsjorder, så skal man nok komme i mål. Men dels vil tilskudsvejen fordyre indsatsen markant, jævnfør De Økonomiske Råds Formandskab, og dels sætter EU ganske stramme rammer for tilskudsordninger i medlemslandene, også selv om disse har et miljø- eller klimaformål. Man kan eksempelvis ikke bare øge tilskuddet, indtil der er nok, som "bider på".

Og sidst skal landmændene jo tilvælge ordningerne, i fald der bliver tale om frivillige ordninger. Her er de tidligere erfaringer fra vandmiljøområdet heller ikke opmuntrende.

Fordele ved drivhusafgift

Derfor synes det uafvendeligt, at man må se på, hvordan en generel ensartet afgift på drivhusgasser kan understøtte landbrugets reduktionsmål. En drivhusgasafgift anbefales både af Klimarådet og De Økonomiske Råds Formandskab som den klart mest omkostningseffektive måde at nå vore klimamål på.

Det er afgørende, at afgiften gælder alle udledninger, og vurderingerne fra ovennævnte råd peger på, at afgiften skal være i størrelsesorden 1.200-1.500 kroner per ton CO2e.

En afgørende egenskab ved en afgift er, at den også vil give tilskyndelse til udvikling og anvendelse af klimavenlig teknologi, så på den vis går den hånd-i-hånd med regeringens plan. Men den har tillige den fordel, at den lader op til den enkelte landbrugsproducent, hvordan og hvor meget drivhusgasudledningerne fra bedriften skal reduceres.

Så sammenlignet med tilskud til bestemte teknologier eller driftsændringer, så giver afgiften langt mere fleksibilitet til producenterne og låser dem ikke på bestemte løsninger.

Dertil giver en afgift også incitament til dynamiske ændringer på bedrifterne, eksempelvis ændret driftsform imod mere plantebaseret produktion, hvis det er den rigtige løsning for producenten, og forbrugerne efterspørger det.

Internationale mål begrænser lækage

Men hvad så med lækage? Hvis vi indfører en ensidig dansk afgift, vil det reducere landbrugets konkurrenceevne, produktionen vil flytte ud af landet, og udledningerne vil blot ske derfra i stedet, lyder argumentet.

Det er korrekt, at denne effekt vil opstå, dog i noget mere begrænset omfang end den 1:1 lækage, som ofte fremføres i debatten.

Der er dog to stærke argumenter for ikke at lade sig begrænse alt for meget af denne bekymring. For det første er den bedste måde at undgå lækage på at arbejde for fælles internationale mål og politikker. Eller med andre ord: Des mere ensartede de globale ambitioner er for reduktion af drivhusgasudledningerne, des mindre lækage.

For det andet er det ikke afgørende, at afgiften indføres fuldt her og nu. Det afgørende er, at slutmålet for afgiften meldes ud nu. Herefter kan den indfases langsomt i takt med, at ambitionerne i resten af verden følger med.

Ved allerede nu at annoncere, at der med sikkerhed kommer en afgift på drivhusgasudledning i hele samfundet, vil man skabe ro både for landbruget og for de øvrige dele af samfundssektoren.

Alternativt kunne afgiften indføres med eksempelvis et bundfradrag for sektorer, hvor der er særlig stor risiko for lækage, som blandt andet er foreslået af tænketanken KRAKA og Klimarådet.

Danmark skal inspirere med løsninger ført ud i praksis

Lige nu er vi langt fra at være på den vej, som fører til opfyldelse af to-procent-målet i Parisaftalen. Derfor må vi hele tiden huske på de massive omkostninger og større usikkerhed i fremtiden, som manglende klimahandling medfører, fremfor at lade os styre af de – i sammenligning - beskedne omkostninger ved at indføre relevant regulering nu.

Med Danmarks beskedne bidrag til de globale klimaændringer er forståelsen af, at vi kan skabe en større effekt ved at vise vejen, udtryk for en realistisk holdning hos regeringen. Men ønsker vi at vise vejen, må det ske ved troværdige løsninger, hvor nye teknologier sikres udbredt helt ud i praksis og fører til synlige reduktioner i drivhusgasudledningen.

Ved allerede nu at annoncere, at der med sikkerhed kommer en afgift på drivhusgasudledning i hele samfundet, vil man skabe ro både for landbruget og for de øvrige dele af samfundssektoren om vejen mod opfyldelse af Danmarks klimamål.

Dette behøves vel at mærke ikke at vente på det igangværende kommissionsarbejde, idet de tekniske forhold kan afklares, inden afgiften reelt indføres.