Forhandlingerne om EU’s landbrugspolitik giver grund til bekymring

Af lektor og sektionsleder Jesper Sølver Schou og forsker Michael Friis Pedersen, Institut for Fødevare- og Ressourceøkonomi, Københavns Universitet

(Bragt på altinget.dk den 23. juni 2021)

Justeringen af EU's landbrugspolitik skal legitimere det betydelige landbrugsbudget ved at flytte en større andel væk fra passiv støtte. Men de aktuelle forhandlinger giver grund til bekymring for, at det endnu engang fører til ineffektive ordninger og beskedne gevinster. 

EU's landbrugspolitik – eller CAP'en (Common Agricultural Policy) – har fra dens start været på fronten af samfundsdebatten. Ved afstemningen i oktober 1972 om Danmarks indtræden i EF var muligheden for at få adgang til de attraktive støtteordninger en del af argumentet for at stemme "ja".

Men efter hvedebrødsdagene var ovre, vendte stemningen, og omkostningerne ved CAP'en kom i fokus. I 1980erne og starten af 1990erne var det prisstøtte, toldmure og interventionsopkøb og deraf følgende overproduktion og kunstigt høje forbrugerpriser, som blev debatteret.

Dette blev første gang adresseret med MacSharry-reformen i 1992, som påbegyndte omlægning af støtten fra at være produktionsafhængig til at være "afkoblet" fra produktionen. Her blev blandt andet hektarstøtte og obligatorisk braklægning introduceret.

Politikken er siden da tilpasset ad flere omgange, så den i dag består af en søjle I med de egentlige landbrugstilskud omfattende grundbetaling betinget af tre grønne krav, samt støtte til unge landbrugere, ø-støtte, støtte til oksekødsproduktion og diverse markedsordninger. Hertil kommer den anden (mindre) søjle II med landdistriktsprogrammet, som især omfatter tilskud til miljøvenlig drift, produktivitetsfremme og landdistriktsudvikling.

Stor variation i støtten på tværs af landbrug

EU's syvårige plan-perioder for CAP'en skulle efter planen have medført reviderede ordninger fra 2021. Men af flere årsager er denne proces forsinket, og det forventes, at de aktuelle forhandlinger vil blive udmøntet i en justering af landbrugsstøtten for perioden 2023 til 2027.

Som nævnt baseres landbrugsstøtten i dag på grundbetalingen samt mere målrettede ordninger under søjle II. I den kommende planperiode fortsætter flere af disse ordninger med visse justeringer.

I 2020 blev der i runde tal ansøgt om grundbetalingen og betalingen for de tre grønne krav i Danmark svarende til 2,6 millioner hektar med en gennemsnitlig grundbetaling på cirka 1.500 kroner per hektar og en betaling for de tre grønne krav på cirka 700 kroner per hektar, samlet en gennemsnitlig støtte på cirka 2.200 kroner per hektar til de lidt over 37.000 danske ansøgere.

Der er dog af historiske årsager stor variation i støtten per hektar på tværs af landbrug og eventuelt inden for det enkelte landbrugs forskellige betalingsrettigheder.

Udviklingen er ikke overraskende

I den kommende EU CAP-planperiode vil grundbetalingen og betalingen for de tre grønne krav blive lagt sammen og reduceret. Herudover vil der komme en række ekstra krav for at kunne modtage grundbetaling - blandt andet et krav om "ikke-produktive arealer".

Der er ikke truffet beslutning om omfanget af dette krav endnu, men det forventes at blive to til fire procent af bedriftens areal. Denne støttemodel omtales som "basisindkomststøtte" forkortet BISS. Der forhandles i den danske implementering om en mulig fuld udjævning, sådan at alle landbrug vil få samme betaling per hektar.

Dette vil i givet fald betyde, at historisk betingede forskelle i støtten bortfalder. Idet grundbetalingen i dag for visse bedrifter ligger væsentlig højere end grundtilskuddet som følge af tidligere tilskud til husdyrproduktion, kan resultatet af disse forhandlinger have stor indflydelse på indkomstfordelingen mellem bedrifter.

Udviklingen er dog ikke overraskende, idet intensionerne har været kendt i en årrække. En analyse foretaget af IFRO forskere om "Jordpriser og kapitalisering af tillæg til betalingsrettigheder" viser således, at tillæg til betalingsrettighederne sandsynligvis er kapitaliseret mindre ind i jordpriserne end den grundlæggende ha-støtte.

Dette kan fortolkes som et udtryk for, at deltagerne i markedet for landbrugsejendomme allerede forventer en yderligere udjævning. Landbrugernes indkomst, konkurrenceevne og styrke i fødevare værdikæden er ligesom generationsskifte, landdistriktsudvikling og fødevaresikkerhed dog fortsat vigtige hensyn i CAP'en.

Selvom en af hensigterne bag justeringerne af CAP’en er, at legitimere EU’s betydelige landbrugs-budget, så giver de aktuelle forhandlinger grund til bekymring for, at det endnu engang fører til ineffektive ordninger og beskedne samfundsgevinster.

Omfordeling af indkomst inden for landbruget

Derudover er et af kardinalpunkterne i de igangværende forhandlinger, hvorvidt og hvordan en større del af de mange midler, som er bundet i EU's landbrugsordninger, kan anvendes til gavn for miljø, natur og klima.

Det øgede miljøhensyn foreslås adresseret med de såkaldte eco-schemes, som er en række frivillige etårige ordninger, hvor landbrugerne kan vælge at modtage et ekstra fast tilskud mod at opfylde visse krav. Disse krav medfører omkostninger for landbrugerne, men omkostningerne kan være meget varierende på tværs af landbrugerne.

Da der er tale om frivillige ordninger, må det forventes, at det kun er landbrug med en reservationspris for at tilslutte sig ordningerne, som er svarende til eller lavere end tilskuddet, som vil tilvælge eco-schemes. Dette har naturligvis betydning for det samlede potentiale for eco-schemes, men kan også bidrage til en yderligere omfordeling af indkomst inden for landbruget.

Ineffektive ordninger og beskedne samfundsgevinster

Et væsentligt aspekt ved eco-schemes er, at der traditionelt knyttes mange forskellige mål og hensyn til politikken. Det er ikke overraskende grundet landbrugets multifunktionelle output.

Eksempelvis vil beslutninger om drift af omdriftsarealerne også have betydning for miljø- og klimapåvirkning, forekomsten af leveresteder for vilde dyr og planter, samt landskabets fremtoning. EU-kommissionen har opstillet ni specifikke mål, men disse er ganske generelle, som eksempelvis "at bevare landskaber og biodiversitet".

Det vil derfor være nødvendigt at omsætte de generelle hensigter til specifikke mål, hvorved antallet af målsætninger øges. Her er det værd at erindre Tinbergens regel, som siger, at man for hver politisk målsætning skal have mindst ét politisk (regulerings-)instrument. Selv om der formenligt bliver mange forskellige eco-schemes, er det svært at se, hvordan alle de forskelligartede målsætninger knyttet til landbruget kan rummes inden for disse.

Dette peger i retning af, at der kan opstå fortolkningsmuligheder og ineffektive ordninger, da evalueringskriterierne bliver uklare eller ganske enkelt ikke medfører væsentlige ændringer i landmandens adfærd, hvorfor den samfundsmæssige gavn af ordningerne udhules.

Så selv om en af hensigterne bag justeringerne af CAP'en er, at legitimere EU's betydelige landbrugsbudget ved at flytte en større andel fra passiv støtte til "betaling for økosystemgoder", giver de aktuelle forhandlinger grund til bekymring for, at det endnu engang fører til ineffektive ordninger og beskedne samfundsgevinster. Ligeledes skal man være opmærksom på, at CAP'en også er fordelingspolitik, hvorfor ændrede ordninger også omfordeler indkomster i landbruget.