Udtalelse om BAT-krav ved regnvandsudledninger satte tingene i stå
Af lektor Lasse Baaner, Institut for Fødevare- og Ressourceøkonomi, Københavns Universitet, Karin Cederkvist, , Niras og Ditte Marie Reinholdt Jensen, ph.d., Institut for Vand og Miljøteknologi, DTU
(Bragt på ING/WATERTECH den 10. juni 2021)
Hvis BAT (Best Available Technology) skal være den driver for teknologiudvikling m.h.t. renseløsninger for separate regnvandsudledninger, som man forudsætter både i Danmark og EU, så skal den nuværende praksis og myndighedernes vejledninger ændres, skriver tre eksperter.
Den øgede brug af kloakseparering og lokal afledning af regnvand (LAR) indebærer, at flere forurenende stoffer fra byerne forbigår de centrale renseanlæg og ledes ud i naturen.
Samtidigt har vi sammen med de andre EU-lande aftalt, at vi skal sikre god tilstand i både søer, vandløb, kystvande og grundvand. Det er vi bundet til gennem vandrammedirektivet, og det indebærer bl.a., at myndighederne – som oftest kommunerne – skal sikre tilstrækkelig rensning af regnafstrømningen før den udledes eller nedsives.
Både vandrammedirektivet og den danske miljøbeskyttelseslov har BAT (Best Available Technology) som bærende princip i reguleringen af forureningskilder. Dog har den danske anvendelse af BAT-krav i forbindelse med separate regnvandsudledninger vist sig i praksis at afvige fra hensigten i vandrammedirektivet, som derved må anses for at være mangelfuldt implementeret.
Vi har analyseret implementeringen af vandrammedirektivets BAT-krav i en artikel i Tidsskrift for Miljø. Vores indtryk er, at fejlfortolkningen af BAT-kravet ved udledningstilladelser til regnafstrømning er udbredt. Med denne artikel håber vi, at budskabet når ud til en bredere kreds.
Vandrammedirektivet og den kombinerede metode
EU's vandrammedirektiv stiller krav om, at der i medlemsstaterne skal gives tilladelse til spildevandsudledninger (herunder afstrømmende regnvand) eller at der etableres en ordning, hvor de i det mindste registreres. Det krav gælder alle udledninger fra punktkilder, også udledning af regnafstrømning.
Direktivet fastsætter videre, at kravene til spildevandsudledninger skal fastsættes efter det, der i den danske sprogversion kaldes den ”kombinerede fremgangsmåde”. Dette indebærer, at vilkårene for udledninger skal bygge på BAT og emissionsgrænseværdier kombineret med en vurdering af muligheden for opfyldelse af recipientens miljømål, kvalitetsmål eller miljøkvalitetskrav, således at der både kigges på udledningen og på recipienten.
Implementering af EU-lovgivning i de nationale lovgivninger er altid en vanskelig opgave, og vandrammedirektivets mange forskellige krav er implementeret i en lang række love og bekendtgørelser i Danmark. Når det drejer sig om kravene til regulering af udledninger af regnafstrømning, så er implementeringen ikke helt vellykket.
Almindeligt belastede regnvandsudledninger er nemlig ikke omfattet af bekendtgørelse 1433/2017, der stiller krav om anvendelse af den kombinerede fremgangsmåde. Det betyder imidlertid ikke – som vi også redegør for i vores forskningsartikel – at den kombinerede metode ikke også skal anvendes for disse udledninger.
Implementering af BAT-kravet i den danske lovgivning
Myndighederne skal bygge deres vilkår i udledningstilladelser til regnafstrømning på BAT. Det er en minimumsforpligtelse, og det gælder, uanset hvilken recipient der udledes til. Derudover skal myndighederne vurdere, om vilkår baseret på, hvad der er opnåeligt med BAT, er tilstrækkelige til, at de miljømål eller miljøkvalitetskrav, som er fastsat i medfør af EU-lovgivningen, kan opfyldes.
Begrebet BAT defineres som den »bedste tilgængelige teknik«. Hovedindholdet er, at princippet både angår anlæg, aktiviteter og driftsmetoder. Det væsentlige i definitionen er altså, at det ikke alene er et spørgsmål om teknologi, men også om f.eks. processer og arbejdsgange hos den driftsansvarlige. BAT skal udgøre grundlaget for fastsættelse af et emissionsniveau og andre godkendelsesvilkår med henblik på at sikre, at vi begrænser forurening med det for nuværende bedste udstyr, indretninger og procedurer, men samtidig bliver endnu bedre og udvikler teknologierne.
BAT er således ikke en statisk størrelse, men derimod en dynamisk retlig standard, der ændrer sig som følge af den teknologiske og driftstekniske udvikling. I ordet ”tilgængelig” ligger imidlertid også et økonomisk aspekt, således at de stillede krav skal give den relevante sektor økonomisk levedygtige vilkår, og der skal være et rimeligt forhold mellem omkostninger forbundet med kravene og den dokumenterede effekt. Denne vurdering er generel.
Hvis en teknologi først er blevet anerkendt som BAT for en sektor, så er den altså vurderet som tilgængelig for hele sektoren. Man kan derfor ikke fravige den forureningsbegrænsning, som BAT-løsningen præsterer, på enkeltudledningsniveau ud fra argumenter om uforholdsmæssige økonomiske omkostninger i den konkrete sag. Der er, som vi også argumenterer for i vores forskningsartikel, ikke plads til en vurdering af proportionalitet for det enkelte udledningspunkt. Det er vores indtryk, at mange kommuner overser det forhold, og at det heller ikke har haft tilstrækkelig opmærksomhed i klagenævnenes praksis.
Implementering af BAT-kravet i nævnspraksis
BAT skal som nævnt danne grundlag for fastsættelsen af emissionsgrænseværdier og andre godkendelsesvilkår. Kravet om BAT indebærer altså ikke, at der skal stilles vilkår om anvendelsen af bestemte teknikker, processer og driftsformer. Det, der skal sikres, er, at emissionsniveauerne og miljøpåvirkningen fra anlægget svarer til det, der er opnåeligt ved anvendelsen af BAT.
I vandrammedirektivet er der ikke taget stilling til, hvordan kravet om BAT skal omsættes til konkrete vilkår for udledninger, men der lægges op til, at den kombinerede metode i praksis implementeres ved fastsættelsen af emissionsgrænseværdier og miljøkvalitetskrav.
Natur- og Miljøklagenævnets afgørelser har ikke afspejlet denne grundlæggende forståelse af BAT-kravets funktion på udledningsområdet. I en lang række afgørelser siden 2012 har nævnet stillet krav til anvendelse af bestemte teknologier, når det gælder udledninger af regnafstrømning. I to sager fra 2012 fastslog nævnet, at en bestemt anlægsmæssig konstruktion af et forsinkelsesbassin måtte anses for BAT, og stillede så herefter vilkår om at forsinkelsesbassinerne konkret skulle udføres på den angivne måde. I en lang række efterfølgende sager har nævnet herefter fastholdt, at der skulle stilles konkrete vilkår om bestemte anlægstyper, dimensionering m.v. med henvisning til BAT – frem for generelle emissions- eller rensevilkår baseret på, hvilken forureningsbegrænsning, der ville være opnåelig ved anvendelsen af BAT.
Miljø- og Fødevareklagenævnet ser ud til at følge den samme praksis i sine sager, og en analyse foretaget for Klikovand fra 2017 af vilkår fra 14 udledningstilladelser til udledning af overfladevand fra klimatilpasningsprojekter til natur tegner et billede af, at kommunerne følger trop.
Problem bunder i udtalelse fra 2011
Natur- og Miljøklagenævnets fejlfortolkning af BAT-kravet skyldes bl.a. en udtalelse fra Naturstyrelsen til Vejdirektoratet tilbage i 2011. Her skrev Naturstyrelsen bl.a. at der ikke var krav om, at vilkår i en tilladelse til udledning af almindeligt belastet regnvand skulle baseres på beregninger, der viste, at miljøkvalitetskravene for recipienten kunne opfyldes. Videre skrev Naturstyrelsen, at reguleringen ikke skulle ske ved udlederkrav med koncentrationer, men kunne ske ved funktionskrav til udformningen af afløb fra regnvandssystemerne baseret på BAT og anvendelse af bedste miljømæssige praksis.
I spildevandsvejledningen fra 2018 refereres uheldigvis stadig til denne udtalelse, og ligeså i KL og DANVA’s fælles udarbejdede administrationsgrundlag for regnvandsbassiner og udledningstilladelser, hvor konklusionen på baggrund af brevet til Vejdirektoratet er, at der ikke kan stilles krav om bestemte koncentrationsniveauer.
Denne opfattelse, mener vi, er forkert, og det er dermed uhensigtsmæssigt, at der henvises så bredt til udtalelsen i vejledninger fra sådanne nøgleaktører.
Som udtalelsen fra 2011 og vejledningen fra 2018 er formuleret, tages der muligvis slet ikke stilling til, hvad der retligt er muligt inden for lovgivningens rammer, men snarere hvad ministeriet anser for hensigtsmæssigt. Således mener vi fortsat, at det vil være op til godkendelsesmyndigheden på baggrund af recipientens sårbarhed at vurdere, hvordan de konkrete vilkår i udledningstilladelsen skal udformes, herunder om det skal ske ved et emmisionsniveau baseret på BAT, strengere emissionskrav eller andre typer vilkår – også for de separate regnvandsudledninger.
Man kan nemlig ikke reducere den kombinerede fremgangsmåde fra vandrammedirektivet til blot at være et BAT-krav, eller redefinere BAT-kravet til at gælde en bunden teknik fremfor et foureningsniveau, blot fordi der ikke er en dækkende bekendtgørelse, der beskriver metode til fastsættelse af vilkår for de almindeligt belastede separate regnudledninger.
I Miljøstyrelsens spildevandsvejledning er det netop også beskrevet, at kravet om BAT ikke skal fastsættes som krav om anvendelse af en nærmere bestemt teknik, men som krav svarende til det emmisionsniveau, som det har vist sig muligt at opnå ved hjælp af den bedste tilgængelige teknik.
Da der ikke sker en bindende udpegning af BAT for almindeligt belastede separate regnvandsudledninger, så er det er op til tilladelsesmyndigheden selv at vurdere et tilladeligt emmisionsniveau på baggrund af deres kendskab til teknikker og metoder. Det er dernæst udledernes valg, hvordan de vil opfylde kravene driftsteknisk og proceduremæssigt.
Nævnspraksis bremser den teknologiske udvikling
Når det gælder udledninger på regnvandsområdet, er der kun en enkelt teknologi, der har opnået BAT-status i Miljø- og Fødevareklagenævnets afgørelser, nemlig de våde regnvandsbassiner.
Den eneste tydelige afgørelse, vi har fundet, hvor klagenævnene tager stilling til de alternative renseteknikker er NMK-10-00573, hvor den videregående rensning skulle ske med et sorptionsfilter, som Natur- og Miljøklagenævnet vurderede endnu ikke var dokumenteret tilstrækkeligt til at kunne anses for BAT.
Efterfølgende har Miljø- og Fødevareklagenævnet ikke haft anledning til at tage stilling til nye teknologier, men har i afgørelser vedvarende fastholdt regnvandsbassiner med en bestemt teknisk udformning som et udtryk for BAT.
I Miljøstyrelsens udgivelse om virkemidler overfor punktkilder fra 2019, arbejdes tilsvarende kun med regnvandsbassiner som eneste relevante renseløsning i forhold til regnafstrømning.
Der findes imidlertid en lang række alternativer på det danske marked, der kan bruges til rensning af regnafstrømning, og som er afprøvet i større eller mindre skala. Heraf leveres nogle som færdige moduler og installeres som en samlet pakke. Andre materialer eller teknologier kan på forskellig vis kombineres og udgøre dele af samlede renseløsninger. Dermed kan renseløsningerne tilpasses det konkrete opland og den konkrete recipient, og således er disse løsninger velegnede til at indgå i en regulering med udgangspunkt i den kombinerede metode.
Dokumentation af de alternative renseløsninger findes og viser ofte lovende resultater, samt at de alternative løsninger i mange tilfælde kan leve op til rensegraderne for de våde bassiner eller rense endnu bedre. Udfordringen er, at der ikke er en national standard for, hvordan de skal testes, og hvordan resultater skal afrapporteres. Det gør det svært at gennemskue og at sammenligne dem.
Selvom våde regnvandsbassiner er den mest velbeskrevne decentrale renseteknologi i Danmark, så er der stor tvivl om, hvor godt de egentlig renser i praksis. Bl.a. fordi de ikke bliver tilstrækkeligt vedligeholdt til at opretholde deres renseevne. Opløste stoffer fjernes derfor ikke altid i en sådan grad, at udløbskoncentrationerne sikrer, at recipienten kan leve op til sit miljømål. Endvidere stilles der sjældent krav om at dokumentere effekt over for miljøfremmede stoffer. Der må sættes spørgsmålstegn ved, om våde bassiner reelt er et udtryk for den bedst tilgængelige teknik.
Det at BAT, når det angår rensning af regnafstrømning, er fikseret til en bestemt teknisk løsning, og at nævnspraksis konsekvent fastholder at stille anlægsmæssige krav til renseløsningernes konkrete udformning frem for krav til udledningerne og dermed renseløsningernes renseevne, forhindrer, at BAT-kravet fungerer som en driver for udviklingen af ny teknologi.
Det betyder bl.a., at producenterne af de forskellige renseløsninger er tilbageholdende med at investere for mange ressourcer i dokumentation af løsningernes effekt. Fordi de tidligere har erfaret, at selvom de har dokumentation for, at deres løsninger virker, så bliver løsningen afvist med begrundelsen om, at den ikke er BAT.
Konklusioner
Vi mener, at der ikke har været tilstrækkelig fokus på en korrekt implementering af BAT-kravet og den kombinerede metode i forbindelse med udledninger af regnafstrømning.
BAT er ikke én bestemt teknologi, men en generel vurdering af det rimeligt opnåelige, som kan danne grundlaget for konkrete vilkår, der begrænser udledningernes miljøpåvirkning.
Nævnets praksis har naturligt nok også slået stærkt igennem i den kommunale praksis, således at der for nuværende som hovedregel stilles vilkår om anvendelse af en bestemt teknik og ikke vilkår, der bygger på, hvad der er opnåeligt med anvendelse af BAT – f.eks. i form af emissionsgrænseværdier eller rensegrader.
Det betyder, at kommunerne står over for en vanskelig opgave i forhold til, hvordan de kan tilbyde metodefrihed ved i stedet at basere krav på kendskab til, hvad der findes af tilgængelige og hensigtsmæssige løsninger ud fra både et økonomisk aspekt og miljøhensyn.
Først må det vurderes, hvad der er BAT for håndtering af regnafstrømning i den konkrete sag. Herefter skal den forureningsbegrænsning, der er opnåelig ved anvendelsen af BAT, omsættes til nogle teknik-uafhængige vilkår. Det skal så vurderes, om disse vilkår er tilstrækkelige til at sikre opfyldelsen af recipientens miljømål. Hvis de ikke er det, må vilkårene strammes yderligere.
Regnvandsbassiner er én af de tekniske løsninger, der findes, men der er mange mulige alternativer. Så længe det fastholdes, at udledningstilladelserne til regnafstrømning skal bygges op om den type vilkår, der misvisende kaldes funktionskrav, men reelt angår renseløsningernes konkrete anlægsmæssige udformning, så kommer de ellers lovende alternativer aldrig i spil.
Selvfølgelig skal der være de samme dokumentationskrav til renseeffektiviteten af alternativerne som til våde regnvandsbassiner. Det betyder også, at der er behov for en ensartet ramme for dokumentation af renseløsningernes effektivitet.
Så mens vi venter på ensartede dokumentationskrav for renseteknologier og på en generel omsætning af BAT til teknik-uafhængige vilkår, som f.eks. emissionsgrænser, må tilladelsesmyndighederne foretage egne vurderinger, der giver metodefrihed i opfyldelsen af tilladelserne og ikke binder ansøger til en given teknologi, men samtidig er vejledende i forhold til tilgængelige teknologier. Vilkår til anlæggets konkrete udformning er heller ikke udelukket. Det er fortsat muligt at stille krav til udformningen af anlægget, så længe de er begrundet i varetagelsen af andre miljøbeskyttelsesinteresser – f.eks. sikkerhed, sundhed, forebyggelse af uheld, larm og lugtgener m.v.
Vi håber, at vi kan få sat gang i en diskussion, som kan føre til bedre afklaring af BAT, samt mulighederne ved fastsættelse af vilkår i udledningstilladelser for separate regnvandsudledninger – så den teknologiske udvikling kan fortsætte, og vi kan passe bedst muligt på vandmiljøet.