Store samfundsgevinster ved en fremtidig reform af bilbeskatningen

Carl-Johan Dalgaard, Lars Gårn Hansen (IFRO), Nabanita Datta Gupta og Jakob Roland Munch
Formandsskabet for De Økonomisk Råd

(Bragt i Politiken den 4. februar 2022)

I vores seneste rapport til Det Miljøøkonomiske Råd har vi sat fokus på bilbeskatningen. Det er i al ubeskedenhed den til dato mest omfattende analyse af den danske bilbeskatning, hvor der tages højde for gennemslaget af beskatning på bilkøb såvel som hvor og hvornår vi kører i bilen, samt at vi som borgere har forskellig indkomst og bor i forskellige dele af landet.

Fundamentalt set undersøger vi en skattereform, hvor vi flytter beskatning af biler fra ejerskab til kørsel. Reformen går ud på, at kørsel i fremtiden bør beskattes efter hvor, hvornår og hvor meget vi kører i bil, samt hvor meget CO2-udledning vores kørsel leder til. Til gengæld skal skat på bilejerskab, dvs. registrerings- og ejerafgifter, stort set fjernes.

Det er ikke en reform, der lader sig indføre nu og her. Men vores analyse tjener til at afklare, hvor store gevinster, der kan være ved at arbejde hen imod en sådan grundlæggende forandring af bilbeskatningen.

Vores analyser viser, at gevinsterne er store. Hvis den analyserede reform indføres i 2030 sandsynliggør vores beregninger, at omlægningen medfører en gevinst for samfundet, der løber op i ca. 20 mia. kroner årligt. Det svarer rundt regnet til en årlig gevinst på hvad det kostede at etablere Storebæltsforbindelsen.

Men hvorfor mener økonomer i det hele taget, at biler bør beskattes? Hvorfor skulle den omlægning, vi her taler om, dog kunne give anledning til så store gevinster? Tør man overhovedet tro på beregningerne, og er det realistisk at tro, at en sådan omlægning kan gennemføres? Det er spørgsmålene, vi adresserer på de følgende linjer.

Hvorfor skat? Samfundsomkostninger og -gevinster

Når økonomer mener, at biler bør beskattes, så hænger det sammen med, at der er såkaldte negative ”sideeffekter” af bilforbruget.

Når vi kører i bil, giver det anledning til øget luftforurening, uheldige klimaeffekter og støj. ”Grønne” biler, fx elbiler, reducerer klimaeffekterne. Men for både ”grønne” og ”sorte” biler gælder det, at vi nogle gange kører i vejen for hinanden, og det leder til kødannelser og undertiden til ulykker, hvor vi gør skade på andre.

Hvis vi forestiller os et samfund uden bil – og brændselsafgifter (benzin/diesel eller strøm), ville sideeffekter af denne karakter ikke afspejles i de priser, bilisten ”ser”, når hun kører i bil. I denne verden vil de eneste omkostninger, bilisten mærker på pengepungen, være produktionsomkostningen ved bilen, og forskellige omkostninger, der vedrører hendes egen private brug af bilen. Bilisten tager med andre ord ikke i tilstrækkelig grad højde for omkostninger i form af fx trængsel og ulykker, som hun påfører andre, når hun kører i sin bil.

Subsidier til ”grønne” biler er et utilstrækkelig instrument, hvis afledte effekter af bilkørsel, såsom trængsel og ulykker, skal reduceres. Kun afgifter på bilkørsel, der svarer til de omkostninger, som bilkørslen påfører andre som sideeffekt, vil synliggøre samfundsomkostningerne for den enkelte bilist. Hvis sådanne afgifter indføres, vil samfundsomkostninger og samfundsgevinster ved bilkørsel blive bedre afstemt. Det er den helt grundlæggende nationaløkonomiske begrundelse for, at et samfund bør beskatte bilkørsel, principielt set.

I dag beskatter vi kun bilkørsel via brændselsafgifter. Reformen, vi foreslår, fastholder også afgifter på brændsel, af hensyn til klimaet. Men i forhold til de andre sideeffekter ved kørsel er brændselsafgifter ikke særligt målrettede. I særdeleshed adresserer brændselsafgifter slet ikke det problem, at vi undertiden kører ”i vejen” for hinanden. Det er ret uheldigt, for af de sideeffekter bilkørsel har, er trængsel og ulykker med stor afstand de største poster.

Med det nuværende afgiftssystem er der ingen sammenhæng mellem den pris bilisten oplever ved at køre i bil og hvor og hvornår hun kører. Hvis samfundsomkostninger og –gevinster ved kørsel skal afstemmes bedre, så kræver det praktisk, at det for den enkelte er dyrere at køre i myldretiden og på stærkt befærdede veje. For det er her, vi hovedsageligt kører i vejen for hinanden, med de omkostninger dét har i tid og menneskeliv. Men det kan man ikke, med det beskatningssystem vi har i dag.

Denne grundlæggende lapsus i beskatningen af biler viser sig at være nøglen til at forstå, hvorfor der er så store samfundsgevinster ved en omlægning af bilbeskatningen. Det er også nøglen til at forstå, hvorfor reformen vil påvirke bilisterne forskelligt afhængig af, hvor i landet de bor og kører, og hvilken indkomst de har.

Hvorfor skat? Fordelingshensyn

Det er nok ingen hemmelighed, at motivationen for bilbeskatningen historisk set også har haft noget med fordelingsmålsætninger at gøre. Mere velstående borgere køber flere og dyrere biler end mindre velstående borgere, og med den nuværende bilbeskatning, kommer de velstående dermed til at betale mere i registrerings- og ejerafgift end de mindre velstående borgere. Det mindsker umiddelbart den økonomiske ulighed, men som vores analyser viser, er historien noget mere indviklet end det.

Når noget beskattes, så køber vi i reglen mindre af det. Når man beskatter cigaretter, så mindskes cigaretforbruget, og der er færre, der ryger. Når man tilsvarende beskatter biler, så købes der færre biler, og der bliver færre bilejere.

Sagen er så den, at mens mere velstående borgere nok køber mindre og billigere biler grundet ejerafgifterne, så betyder beskatningen i dag, at mindre velstående borgere slet ikke har råd til at eje en bil. Det er særligt her, der kommer færre bilejere, når blot det at eje en bil er højt beskattet.  Og det er det, der er tilfældet i Danmark. Mens beskatningen af bilkørsel som nævnt er utilstrækkelig, så beskattes selve ejerskabet gennem høje registreringsafgifter og den årlige ejerafgift.

Det er derfor, at den omlægning, vi foreslår, at beslutningstagerne i Danmark arbejder hen imod, ikke alene vil lede til, at samfundsomkostninger og -gevinster ved kørsel bliver bedre afstemt. Reformen vil også være lighedsskabende, da det muliggør at også mindre velstående borgere reelt får mulighed for at eje en bil. Det er borgere, der i lighed med de mere velstående, har brug for en bil for at komme til arbejde eller som kan have børn, der skal transporteres i skole eller til et fritidstilbud.

Hvorfor er gevinsterne ved en reform så store?

Som det allerede burde være klart, så er en stor del af forklaringen, at det danske bilbeskatningssystem slet ikke beskatter store dele af de samfundsomkostninger, der følger med brugen af biler. Nemlig de omkostninger der er forbundet med bilkørsel, og særlig de der vedrører problemer, der skyldes, at vi kører i vejen for hinanden. Reformen vil betyde, at bilkørsel i myldretiden og på befærdede veje afgiftspålægges i højere grad, end hvis man kører på et mindre trafikeret tidspunkt eller sted.

Konsekvenserne af beskatning af bilkørsel på denne facon er en gevinst for samfundet i form af bl.a. færre uheld og mindre trængsel. Denne gevinst udgør ca. 1/3 af nævnte ca. 20 mia. og opleves primært i byområder, hvor de negative sideeffekter ved bilkørsel er størst.

En anden konsekvens af reformen er større skatteindtægter til staten. Bilbeskatningens samlede niveau er - om noget - for lavt i dag og vil med de nugældende beskatningsregler ret sikkert være alt for lavt, hvis vi ser frem mod 2030. Det skyldes særligt at trafikken må forventes at stige, hvorfor svaghederne i det nuværende beskatningssystem bliver stadig mere markante, som tiden går. Omlægningen af beskatningssystemet, som tjener til at synliggøre de omkostninger, trafik har, vil derfor skabe ekstra provenu, selvom man fjerner registrerings- og ejerafgiften. Det er de resterende 2/3 af samfundsgevinsten: Øget skatteprovenu.

Men hvad med bilisterne? Bliver de så ikke de store tabere, når de skal betale flere afgifter? Nej, det gør de faktisk ikke, for de har samtidig store fordele i form af mindre trængsel og bedre mulighed for at købe en bil, når registreringsafgiften afskaffes. Samlet set er bilisterne stort set lige så godt stillet som før reformen – men der er forskelle mellem bilisterne. Hvis man er bosat i yderområderne, vil man opleve en gevinst som bilist, da man færdes på mindre befærdede veje, hvor kørselsafgifterne er beskedne, samtidigt med at ejer-og registreringsafgiften sløjfes. Omvendt vil bilejere i større byer umiddelbart tabe på reformen, fordi de øgede afgifter ikke helt modsvares af reduceret trængsel. Men med det store ekstra provenu til staten, vil det være muligt at kompensere for dette tab, hvis det ønskes politisk.  

Ligeledes rammes bilejere, der tilhører forskellige indkomstgrupper forskelligt. Mens højindkomstgrupper rammes af, at det bliver dyrere at bruge bilen, hvilket isoleret set må ventes at mindske deres oplevede velfærd, oplever lavindkomstfamilier en gevinst, da de får mulighed for at eje en bil. Gevinsterne er størst ”i bunden”, hvis gevinsten ved at få en ekstra bil er større for dem, der slet ikke har en bil i udgangspunktet, end for dem, der allerede har fx to. Det er igen værd at huske på, at da reformen giver et større provenu til staten, kan man vælge at kompensere højindkomstgrupperne for deres lavere oplevede velfærd, hvis der er politisk ønske om det.

Kan man nu også tro på dét?

Modelberegningerne er i sagens natur usikre. Eksempelvis er de anslåede gevinster baseret på forudsætninger om, hvordan biltrafikken udvikler sig frem mod 2030. Hvis fremskrivningerne overvurderer trafikken i 2030, overvurderes gevinsterne ved reformen.

Ligeledes må man forvente at et øget afgiftstryk på bilkørsel kræver, at den kollektive trafik skal løfte mere, hvilket kræver flere ressourcer, hvis kvaliteten skal være den samme. Det er indregnet, men hvis disse meromkostninger undervurderes, så overvurderes gevinsten for statskassen.

Der er andre usikkerhedsmomenter, som vi omhyggeligt beskriver i vores rapport. Men i betragtning af gevinsternes anslåede størrelse, må det anses for usandsynligt at denne usikkerhed ændrer på hovedkonklusionen: En omlægning af beskatningssystemet vil med stor sikkerhed føre til en betydelig gevinst for samfundet som helhed.

En måske større grund til betænkelighed knytter sig til implementeringen af et beskatningssystem, hvor vi skal beskattes efter, hvor og hvornår vi kører i vores bil. Det kræver i praksis, at der skabes et GPS-baseret beskatningssystem. Et sådan system er ved at være på plads i Singapore, men det er så vidt vides det første land i verden, til bredt at indføre GPS i alle biler. Derfor støtter vi Kommissionen for grøn omstilling af personbiler, der foreslog, at der, som tilfældet er i Norge, gennemføres pilotforsøg, der med tiden kan gøre et sådan system realiserbart i en dansk kontekst. Sporene skræmmer, når det gælder for hastig gennemførsel af IT-baserede systemer.

En separat problemstilling kan knytte sig til privatlivets fred, som et afgiftssystem skal kunne sikre på betryggende vis. Det er et problem, der bør inddrages i arbejdet med de føromtalte pilotprojekter. I lyset af danskernes, i international sammenligning, høje tillid til myndighederne og i lyset af, hvor beredvilligt vi i dag stiller vores GPS-baserede data til rådighed for private virksomheder via allehånde mobil-apps, kan man håbe, problemet lader sig løse på betryggende vis.

Endelig er det værd at bemærke, at den påtænkte afgiftsreform vil lede til betydelige kapitaltab for eksisterende bilejere: Når ejer-og registreringsafgifterne fjernes, falder prisen på nye biler og dermed også salgsværdien af gamle biler. Det er selvfølgelig en en-gang-for-alle problematik: Når bilparken, der eksisterer, når reformen gennemføres, er udskiftet, vil problemet være løst. Overgangsproblemet kan reduceres ved en gradvis indfasning, som i større eller mindre omfang kan finansieres ud af det betydelige statslige overskud, der kan imødeses.

Afrunding

Som nævnt er analyserne i vores seneste miljøøkonomiske rapport foretaget med fremtiden for øje. Det beskatningssystem vi analyserer konsekvenserne af lader sig ikke indføre ”i morgen”.

Der vil forestå et betydeligt arbejde med at frembringe konkrete erfaringer med et GPS baseret beskatningssystem. Det er ikke et nemt arbejde, men det er vores klare overbevisning at systemet teknisk vil kunne lade sig realisere, og vores analyser viser, at det er værd at arbejde hen imod.

Nøgternt vil en omlægning af beskatningen give anledning til meget store gevinster for samfundet som en helhed. Gevinsterne vil desuden være særligt store for borgere med mere beskeden indkomst. Effektivitet og fordeling går her hånd i hånd.

Gevinsterne vil også være særligt store for de der har bopæl i yderområderne. Det er i den forbindelse måske værd at betænke, at disse områder må ventes at blive mest udfordret af den grønne omstilling, hvis den gennemføres på den samfundsmæssigt mest effektive facon, siden mange af de arbejdsplader der må ventes at falde bort er lokaliseret i provisen.

En mere effektiv bilbeskatning vil altså kunne bidrage til den grønne omstilling, dels via implementering af brændselsafgifter der er forenelige med 2030 målsætningen, men også indirekte ved i fremtiden at give særligt store lettelser i de områder hvor omkostningerne ved den grønne omstilling må ventes at være mest nærværende.

Kronikken blev bragt i Politikens trykte avis i redigeret form den 4. februar 2022.