Regeringens forslag om nye klagenævn er helt i skoven

Af professor Ellen Margrethe Basse, Aarhus Universitet, profesor Peter Pagh, Det Juridiske Fakultet, Københavns Universitet, og Helle Tegner Anker, Institut for Fødevare- og Ressourceøkonomi, Københavns Universitet

(Publiceret på Altinget.dk 21. september 2016)

Som opfølgning på den politiske aftale af 9. juni 2016, Danmark i bedre balance – bedre rammer for kommuner, borgere og virksomheder i hele landet, er der i august sendt to lovforslag i høring om dels et nyt Miljø- og Fødevareklagenævn, dels et nyt Planklagenævn. 

Hvis de to lovforslag bliver vedtaget, vil det direkte i modstrid med de påståede intentioner væsentligt forringe rammerne for kommuner, borgere og virksomheder. 

Forslagene forsøges solgt med en betragtning om, at der er tale om en forenkling. Det er falsk varebetegnelse. 

Gennemføres forslaget om et Planklagenævn, vil man fremover udelukke en samlet behandling af sager, der naturligt hænger sammen. Etablerer man det foreslåede Miljø- og Fødevareklagenævn, er der tale om sammenblanding af sagsområder, der ikke har noget med hinanden at gøre. Resultatet vil blive mindre sammenhæng, øget uklarhed om kompetence og forlænget sagsbehandlingstid i klagesager! 

Samtidig kan der rejses alvorlige betænkeligheder ved nævnenes uafhængighed og sammensætning. For borgerne vil de nye nævn svække retssikkerheden. Det gælder for virksomheder, og det gælder for naboer.

Savner sammenhæng

I sin grundsubstans er problemet tilsyneladende en overbevisning om, at sammenhæng kan skabes på baggrund af de politisk opportune ressortomlægninger, der i vore dage synes at være en naturlig konsekvens af et Folketingsvalg, og at denne alvorlige vildfarelse nu overføres til klagesystemets indretning. 

Et klagenævn og en klagenævnsstruktur bør være uafhængig af sådanne ressortomlægninger, hvor lovområder flyttes rundt mellem forskellige ministerier. 

Det er nødvendigt, at det er faglige og saglige overvejelser, der begrunder afgrænsningen af nævnenes kompetence såvel som deres sammensætning. Det er ikke tilfældet i denne situation.

Forslagene om to nye nævn er begrundet i Løkke-regeringens ressortomlægning, hvor Miljø- og Fødevareministeriet blev samlet og planloven overført til Erhvervs- og Vækstministeriet. 

Realiteten er imidlertid, at der i langt de fleste tilfælde slet ikke er sammenhæng mellem de sagstyper, der hører under henholdsvis miljølovgivningen og fødevare- og landbrugslovgivningen. 

Derimod er der ofte en direkte sammenhæng mellem sager under miljøbeskyttelsesloven og naturbeskyttelsesloven og sager under planloven, som med lovforslagene nu skal behandles i to forskellige klagenævn. 

Uklar konkurrenceafklaring giver dobbeltadministration

Den foreslåede opdeling af klagenævnet savner derfor faglig begrundelse. En realisering vil medføre dobbeltadministration, hvor mange sager skal behandles i begge nævn. Dette vil både forlænge sagsbehandlingstiden og skabe usikkerhed om kompetenceafgrænsningen i sager, der i første instans er blevet behandlet under ét i kommunen, men som fremover skal påklages til hvert sit klagenævn. 

Det sidste er ikke et ukendt fænomen, men det blev delvist imødegået med Natur- og Miljøklagenævnet, selvom klagesager efter byggeloven ligger uden for nævnets kompetence og afgøres af Statsforvaltningen.

Konsekvenserne af den manglende logik i de to udkast til nye nævn kan illustreres med et eksempel fra dagligdagen: Andersen har en ejendom tæt ved et vandløb og søger om byggetilladelse efter byggeloven til en tilbygning. Det kræver, at der både meddeles byggetilladelse, landzonetilladelse og dispensation fra å-beskyttelseslinjen. 

Meddeler kommunen afslag, vil sagen kunne give anledning til klage til Miljø- og Fødevareklagenævnet, Planklagenævnet og som i dag til Statsforvaltningen. Hvis det er forenkling med tre forskellige klagesager/-organer vedrørende det samme forhold, så har begrebet forenkling fået nyt meningsindhold.

Uafhængigheden går tabt

Inden for miljøområdet, der i denne sammenhæng må defineres bredt til også at omfatte planområdet, stiller den såkaldte Århus-konvention og EU-retten krav om, at klageinstanser skal være uafhængige. Herunder ikke mindst uafhængige af de ministerier, som den relevante lovgivning hører under og delvist administreres af. 

Det er imidlertid ikke uafhængighed, der er i fokus i lovforslagene, hvor man som noget nyt vil give ministeren mulighed for at begrænse klager over planlovsafgørelser og til at udpege medlemmer til kun at fungere i én konkret sag. Konsekvensen kan være, at nævnene ikke vil opfylde Århus-konventionens krav til uafhængighed, og at det derfor kan blive nødvendigt at ændre domstolssystemet for at sikre nem og billig adgang til efterprøvelse her. 

Det fremgår af lovforslagene, at der skal sikres fleksibilitet, større tilpasningsevne og mindre sårbarhed gennem mulighed for omfordeling af medarbejdere i Nævnenes Hus. Forslagene undervurderer, at der er tale om meget forskelligartede lovområder, der hver især er kendetegnet ved komplicerede regelsæt, som forudsætter specialiseret ekspertise både hos sekretariat og nævnsmedlemmer. 

I forslagene er det i stedet managementbetragtninger, sagsflow, systemunderstøttelse og fleksible personaleløsninger, der er sat i højsædet. Det er administrationens fleksibilitet og hverken borgernes ve og vel eller lovlige afgørelser, som lovforslagene sætter i centrum.

Sagkyndige bliver malplaceret

Den foreslåede sammensætning af nævnene giver også anledning til bekymring. Selvom man kan diskutere den nuværende sammensætning af Natur- og Miljøklagenævnet, er den dog et stykke ad vejen båret af gennemtænkte betragtninger om sammenhængen mellem sagstype og efterprøvelseskompetence. 

Det samme kan ikke siges om de to lovforslag, hvor navnlig forslaget til lov om Planklagenævnet er problematisk. Ifølge forslaget skal der udpeges sagkyndige med viden om og erfaring med blandt andet konkret fysisk planlægning, vækst og erhvervsudvikling og kultur- og landskabsforhold. 

Det kan måske lyde meget fornuftigt, men sagen er den, at der netop i plansager er en meget høj grad af kommunalt selvstyre, hvor det er de lokale politikere, der afgør, hvilken udvikling der ønskes, og dermed hvad der indholdsmæssigt er såkaldt god planlægning. 

Af samme grund er klager over planer i dag begrænset til retlige spørgsmål, og ifølge høringsudkastets bemærkninger er det ikke intentionen at ændre på det. Når det kun handler om retlige spørgsmål i plansager, giver det slet ikke mening at udstyre nævnet med sagkyndige. Heller ikke i landzonesager eller ekspropriationssager for den sags skyld vil en sådan form for sagkyndighed være berettiget. 

Giver køb på retssikkerhed og legitimitet

Netop nævnenes sammensætning, generelt og i de enkelte sager, har stor betydning for retssikkerheden og for klagenævnenes legitimitet. 

Forslagene skaber større problemer, end de løser, både for erhvervslivet og for borgerne og miljøet. 

Skal man gøre sig forhåbninger om at skabe en ny klagenævnsstruktur, der holder længere end til næste regeringsskifte og ressortomlægning, rækker det ikke med smarte managementøvelser. 

Det er nødvendigt at gøre sig langt grundigere overvejelser om klagenævnenes uafhængighed, deres kompetence og deres sammensætning set i forhold til de enkelte sagstyper med henblik på en langsigtet og bæredygtig løsning.