Finansministeriets nye regnemodel bør sikres uafhængighed

Af forhenværende overvismand og professor emeritus Niels Kærgård, Institut for Fødevare- og Ressourceøkonomi, Københavns Universitet, og tidligere sekretariatschef i DØRS og professor emeritus Peder Andersen, Institut for Fødevare- og Ressourceøkonomi, Københavns Universitet.

(Bragt i Information 28. november 2020)

Finansministeriets såkaldte regnemaskine, de økonomiske modeller, er også uden for økonomkredse blevet diskuteret intenst. Favoriserer de bestemte politiske holdninger? Hvorfor tages de usikre effekter af skattelettelser med, men ikke virkningen af gode børnehaver?

Der er gode grunde til, at denne debat er specielt interessant i øjeblikket. Dels har vi haft et regeringsskifte med intentioner om et økonomisk systemskifte, og dels er man midt i et skifte fra modellen ADAM, der har været brugt siden 1970’erne, til den nye model, MAKRO. Med den nye model følger også et skifte i modelarbejdets organisering.

Sådanne debatter kommer naturligt op i forbindelse med et regeringsskifte, for modelbrug er ikke ren objektiv videnskab. Brugeren, Finansministeriet, er et serviceorgan for den siddende regering, og som Mette Frederiksen (S) har sagt i forbindelse med coronanedlukningen, så kan politik ikke bygges alene på fakta og evidens. Ved tilrettelæggelse af økonomisk politik og reformarbejde må modellerne suppleres med antagelser, der kan være af politisk karakter. Er sådanne antagelser præcise nok, kan de indarbejdes i modelkørslerne. Jo længere en regering sidder, desto mere bliver disse antagelser en etableret del af modelberegningerne.

Modelbrugerne og -byggerne ved og har vænnet sig til, hvordan beslutningstagerne tænker. Derfor er der fra 2001 til 2019 udviklet nogle faste ideer om mekanismerne bag den økonomiske politik, for eksempel virkningerne af skattelettelser og arbejdsmarkeds­reformer.

Det er legitimt og forståeligt. Modellerne består af en statistisk kerne af objektiv karakter og nogle mere po­litiske tilføjelser. Sådan har det altid været.

Den danske modelbygnings grundlægger, afdøde professor Ellen Andersen (også kaldet ADAM’s mor), skrev om systemskiftet i 1982 fra årtiers socialdemokratiske tankegange til Poul Schlüters liberalt-konservative regime med vægt på prisstabilitet og fast valutakurs: »The change from a Social-democratic to a liberal-conservative government in 1982 was a critical period from the model builders’ point of view, but everyone survived.«

Spørgsmålet er, om også det nuværende regeringsskifte resulterer i, at en fornuftig modeludvikling og -brug overlever. En række forhold kan vække tvivl.

Uafhængige modelbyggere

Den arbejdsdeling, der har fungeret fra midt i 1970’erne til i dag, men som nu er ved at blive ændret, er på mange måder ideel. Den mest brugte model, ADAM (Annual Danish Aggregate Model), har en statistisk funderet og objektiv kerne og er bygget og vedligeholdes i Danmarks Statistik og finansieres af en bevilling på Finansloven.

ADAM er videnskabeligt dokumenteret og diskuteret. Den første version forsvarede Ellen Andersen som disputats, og den var dokumenteret og diskuteret i artikler i internationale fagtidsskrifter. Modellen blev så brugt og udbygget i Finansministeriet. Modellens kerne er således bygget af uaf­hængige modelbyggere i Danmarks Statistik på grundlag af solide statistiske analyser og beregninger.

Brugerne i Finansministeriet kan lave de tilføjelser, de finder relevante og begrundede, eksempelvis arbejdsudbudseffekter. Der har i hele perioden – for eksempel i sen-1980’erne – været heftige debatter, hvor Finansministeriet argumenterede for, at nogle af deres tilføjelser var så statistisk velbegrundede, at de burde indgå i modellen. Og der er næppe tvivl om, at Danmarks Statistik har været meget forsigtige med, hvad der kom ind i modellen.

Ved siden af denne modellinje er der et stærkt alternativ i vismændenes sekretariat, DØRS. De har deres egen model, SMEC (Simulation Model of the Economic Council), og kan derfor være et vigtigt kritisk korrektiv til Finans­ministeriets beregninger.

Hele denne struktur er nu ved at blive slået i stykker.

Problemer ved den nye model

ADAM er som beskrevet en model med rødder tilbage til 1970’erne med talrige tilføjelser og moderniseringer, så en mere grundlæggende fornyelse kan være berettiget. Det er også et problem for Finansministeriet, at ADAM er bygget som konjunkturmodel og ikke er ideel til langsigtede forudsigelser.

Finansministeriet har derfor et håb om at få en model, der bedre dækker både på langt og kort sigt. Finans­ministeriet satte derfor i 2017 gang i arbejdet med at bygge modellen MAKRO.

Når der ved igangsættelsen af modelprojektet tales om evnen til at vurdere »strukturelle ændringer« og »tiltag, der øger arbejdsudbuddet«, antydes der et ønske om en model, der passer bedre til den daværende regerings politik.

Dette modelarbejde sker ikke i en uafhængig institution som Danmarks Statistik, men er meget tættere knyttet til Finansministeriet. Det er samtidig en model, der ikke er så solidt statistisk funderet som ADAM og SMEC.

Det er derfor forståeligt, at blandt andet den socialdemokratiske regering er utryg ved det nye modelapparat. Den kritik, der fra flere sider er kommet af, at den nuværende modelstruktur er for blå, for meget ligevægtsmodel og tager for lidt hensyn til de offentlige udgifters positive effekter, bliver ikke imødekommet. Nærmest tværtimod – MAKRO er modsat ADAM født som ligevægtsmodel.

Regeringen har derfor her i oktober sat De Økonomiske Råds sekretariat og formandskab til at se nærmere på Finansministeriets modelberegninger.

En svækket vagthund

Den økonomiske vismandsinstitution har siden 1962 etableret sig som en fagligt solid og troværdig institution uden politisk slagside. Men når institutionen skal fungere som finanspolitisk og modelbereg­nings­mæssig vagthund over for regeringens embedsmænd, er det formelle fundament særdeles spinkelt. En rigtig vagthund skal sikres føde, for man har svært ved at bide den hånd, der fodrer en.

Uheldigvis er De Økonomiske Råds situation dårligt sikret. Det så man tydeligt i 2018, da rådets sekretariat pludse­lig blev flyttet til Horsens, hvor økonommiljøet er ikkeeksisterende. DØRS skal leve i et tæt samspil med de store økonomarbejdspladser i hovedstaden, Københavns Universitet, Nationalbanken, de økonomiske ministerier, erhvervsorganisationerne, tænketankene og de store banker. Dette er nødvendigt, også fordi en økonomkarriere typisk består af flere skift mellem disse organisationer.

Horsens lever ikke op til disse krav, og tvangsflytningen af DØRS til Horsens svækker altså rollen som vagthund, både fordi den dokumenterer afhængig­heden af dem, der skal vogtes, og fordi kvalificerede vogtere er sværere at rekruttere i en by uden et alsidigt økonommiljø.

Det at være beregningsmæssig vagthund er desuden en problematisk opgave. Det kan for en modelbruger være legitimt at medtage effekter, som der endnu ikke er konsensus om, men som der er så meget belæg for, at brugeren tror på dem.

Men hvordan skal en vagthund vurdere sådanne beregninger? En hel del er jo ikke fagøkonomi, men økonomisk-politiske valg. Er det eksempelvis illegitimt at medtage endnu ikke veldokumenterede arbejdsudbudseffekter? Det kan være relevante emner for en vederhæftig faglig debat, men det er noget, en vagthund har svært ved at sætte grænser for.

En grundmodel, der er videnskabe­ligt dokumenteret og udviklet og vedligeholdt i en neutral institution som eksempelvis Danmarks Statistik, men suppleret af den politiske bruger med forhold, der kan diskuteres politisk og fagøkono­misk, forekommer langt mere hensigtsmæssig end det, vi er på vej imod. Nemlig en model bestilt og betalt af Finansministeriet uden solid videnskabelig dokumentation og kontrolleret af en vagthund, der er sat på en umulig op­gave, og som kan have svært ved at rekruttere kvalificerede kontrollører til Horsens – og i øvrigt fortsat kan flyttes rundt i landet af dem, der skal vogtes.