Vismændene: Disse tre principper bør styre genåbningen af Danmark

Af professor og miljøøkonomisk vismand Lars Gårn Hansen, Institut for Fødevare- og Ressourceøkonomi, Københavns Universitet sammen med det øvrige formandsskab for De Økonomiske Råd

(Bragt på Finans.dk den 4. maj 2020) 

Den fortsatte styring af smittespredningen er det første af tre afgørende hensyn, der skal tages ved genåbningen af samfundet, skriver Det Økonomiske Råds formandskab i denne kronik. Her konstaterer vismændene samtidig, at offentligt finansierede aktiviteter som hovedregel bør komme bagerst i køen, mens systemisk vigtige brancher bør have forrang, når der åbnes op.

I denne tid gør landets politikerne sig overvejelser om tilbagerulningen af de sundhedsmotiverede restriktioner, der er påført samfundet. Det er en vanskelig øvelse, da disse beslutninger kan have stor betydning for både folkesundhed og den økonomiske krises omfang samt varighed. Det turde også være klart, at vi fagligt står på usikker grund. Det er usikkert, hvordan forskellige ”åbninger” vil slå igennem på smittetrykket, og samtidig er det usikkert, hvordan økonomien præcist påvirkes. Alligevel skal der træffes beslutninger.

I en sådan situation kan forholdsvis simple principper være det eneste, man reelt har at holde sig til, for at sikre, at beslutningerne bliver så hensigtsmæssige som muligt. I den sammenhæng vil vi her slå til lyd for tre principper, der kan bidrage til en rangordning af alternativer, set ud fra en fagøkonomisk synsvinkel: De 3 S’er.

Det første ”S” står for sundhed. Det er vores vurdering, at hensynet til folkesundheden og den fortsatte styring af smittespredning, er et afgørende første hensyn. Der er flere grunde til, at folkesundheden bør have forrang, også ud fra et økonomisk synspunkt. For det første vil et sundhedsmæssigt hensyn mindske risikoen for, at restriktionerne på den økonomiske aktivitet skal genindføres.

Det må ventes at være til stor skade for samfundsøkonomien, hvis man bliver nødsaget til at genindføre restriktioner kort tid efter, at de er afmonteret. Dels fordi den medfølgende stigning i smittetryk kan være ledsaget af yderligere langsigtede sundhedsomkostninger af ukendt omfang, også for de, der overlever infektionen, dels fordi en nedlukning i sig selv bidrager til øget usikkerhed om den økonomiske situation, hvilket virker destabiliserende for en økonomi, der i forvejen er i krise.

For det andet må man vente, at de negative økonomiske konsekvenser i form af f.eks. mindsket forbrugertillid og investeringslyst afbødes, hvis krisens sundhedsmæssige konsekvenser bliver så små som mulige. Hvis sundhedskrisen mindskes, og de negative adfærdsvirkninger på forbrug og investering derved afbødes, vil det kunne spare samfundet for omkostninger i form af indkomsterstattende ydelser og lavere skatteindtægter.

Logikken er, at behovet for at lempe må anses for at være størst dér, hvor hjælpepakkerne er mindst virksomme.

Samtidig vil behovet for efterspørgselsunderstøttende foranstaltninger i form af finanspolitik, som det med stor sikkerhed bliver nødvendigt at iværksætte på et senere tidspunkt, mindskes. Det første ”S” er dermed udtryk for vurderinger, der må anses for at ligge uden for økonomers faglige domæne, men heldigvis indenfor epidemiologernes.

Hvis man forstiller sig, at der er alternativer, der anses for at være sundhedsmæssigt forsvarlige, er mere specifikke økonomiske hensyn relevante at tage, hvilket er afspejlet i de næste to principper.

Det andet ”S” står for samspil. Mere konkret, samspil med de eksisterende hjælpepakker. Logikken er, at behovet for at lempe må anses for at være størst dér, hvor hjælpepakkerne er mindst virksomme. Således var det økonomisk hensigtsmæssigt at prioritere skoleåbning, siden dét muliggør mere effektive hjemmearbejdspladser, i offentlig og privat regi, hvilket hjælpepakkerne selvsagt slet ikke adresserer.

Mere generelt er offentlig virksomhed dog, i sig selv, noget af dét, der er bedst afhjulpet ved krisetiltagene, da alle medarbejdere er hjemsendt med fuld løn. I fravær af tungtvejende argumentation som førnævnte, vil ”det andet S” derfor som hovedregel tilsige, at offentligt finansierede aktiviteter bør komme bagerst i køen når det gælder genåbning. Dette er blot ment som illustrationer af, hvordan princippet kan bringes til anvendelse, i fald alternativerne, man ser på, er sundhedsmæssigt forsvarlige.

Det tredje ”S” står for systemisk væsentlighed. Generelt er systemiske væsentlige brancher selvfølgelig de, der afgørende påvirker funktionskraften i mange andre brancher på én gang. Overordnet vil f.eks. et velfungerende retsvæsen være af stor systemisk betydning. Genåbningen af domstolene i april var derfor utvivlsomt fornuftigt. Tilsvarende kan man potentielt forestille sig, at der er offentlige funktioner der udstikker tilladelser af forskellige karakter, og som derved har systemisk væsentlighed. For at identificere den type funktioner kan det være nyttigt at tage arbejdsmarkedets parter med på råd i processen, og man kan dernæst overveje effektiviteten af hjemmearbejdspladsen på disse områder.

Men der er også mere håndfaste metoder til at undersøge ”systemisk væsentlighed”. Samfundsøkonomien kan ses som et stort forsyningsnetværk, der forbinder virksomheder med hinanden, og i sidste ende virksomheder med forbrugere. Nogle virksomheders produktion anvendes eksempelvis som input i andre virksomheders produktion, ganske som et skovbrugs produktion af træ er input til møbelfabrikkens produktion af møbler. Men nogle brancher ligger mere centralt i netværket end andre.

Forbindingslinjerne er simpelthen flere og mere omfattende for nogle brancher end andre. Når disse brancher lukkes ned, har det ganske store konsekvenser for økonomien på grund af de spredningsvirkninger, nedlukningen får, og som vil være meget større end den direkte virkning på BNP af branchens egne økonomiske aktiviteter.

Økonomer opsummerer den slags egenskaber ved hjælp af de såkaldte ”input-output mulitiplikatorer”, som netop viser, hvor meget økonomien som en helhed berøres af en branche, når man tager omtalte spredningsvirkninger i betragtning. Når man således kan overveje en tilbagerulning af restriktionerne, bør et hensyn derfor være, stadigvæk under iagttagelse af de to førnævnte principper, at vælge de brancher med størst systemisk betydning.

Altså dér hvor input-output multiplikatorerne er størst. Som supplement kan man herudover se på branchernes direkte betydning for BNP, samt produktivitetsniveau; jo større den direkte betydning, og desto større produktivitetens niveau, desto højere kan man vælge at prioritere branchen i genåbningen. Men branchens placering i forsyningsnetværket bør være det væsentligste at basere sin beslutning på.

Ovennævnte tre principper, de tre S’er, leder ikke nødvendigvis til et entydigt ”facit”, i retning af hvad der først skal prioriteres. Et sådan findes ikke som følge af de økonomiske og epideomologiske usikkerheder, vi står overfor. Men hvis de bringes systematisk i anvendelse, kan de være med til at reducere risikoen for, at der træffes uhensigtsmæssige beslutninger, set ud fra et samfundsøkonomisk perspektiv.

Videre, og dette er af stor vigtighed, kan principperne danne baggrund for en slagplan for, hvordan genåbningen kan tænkes at forløbe i sin helhed. Det er vigtigt, fordi en sådan helhedsplan tillader, at landets virksomheder kan begynde at tænke i ”scenarier”. Lidt populært kan man sige, at hvis en samlet slagplan for genåbning kan fremlægges, med alle de forbehold der nødvendigvis må tages, vil usikkerhed omdannes til risiko.

Risiko kan sammenlignes med det, man er udsat for, når man slår med en almindelig terning; vi kender de mulige udfald, men vi ved bare ikke på forhånd, om det for eksempel bliver en 6’er eller en 2’er. Usikkerhed er at sammenligne med at prøve at forudsige udfald ved et kast med en terning, uden at vide hvor mange sider terningen har. Markedsøkonomien er relativt god til at håndtere risiko, men ikke usikkerhed. De voldsomme udsving på aktiemarkederne de seneste uger er en udmærket illustration af dette. En slagplan, forankret i tydelige principper, vil kunne afhjælpe nogle af de vanskeligheder, den danske økonomi netop nu befinder sig i.